（2003年4月17日）

　　非常高兴参加监督分会第三届常务理事会。借今天这个机会我想把司里最近就落实济南工作会议精神所准备的相关文件和思路向大家做一个介绍，和大家一起研讨，便于工作中更好的沟通。

　　2000年1月30日《质量条例》颁布之后，三年来监督系统的同志做了大量的工作，完成了自身的重大调整。这一调整不但是质量监督站自身工作方式的调整，更是建筑管理体制创新的重要组成部分，是政府职能转变并调整管理方式的重要体现。在这一改革调整过程中,我们召开了多次研讨会，2000年11月在贵阳召开了质量监督工作座谈会，提出监督工作要从核验等级向竣工验收备案的转变，由责任主体向监督主体转变等，要求自2001年起全面实行备案制。2001年4月15日，在郑州召开的第一届理事会上，在与《质量条例》配套的文件框架已基本形成的基础上进一步明确了六个转变，突出了环境质量的重要性。2001年12月6日，在长沙又召开了一次座谈会，当时一个重要背景是部里成立了质量安全司，会上强调了两个观念：一个是政府的职能由行业管理向市场监管转变，当然当时还没说完全转变，只是淡化行业管理，即原来由建筑管理司针对施工企业，勘察设计司针对设计企业的条条管理，转向政府的综合监管。第二个就是提出监督机构的执法定位问题，即怎么理解质量监督的内涵，监督是一种检查还是一种执法，检查是为了执法提供线索，但是如果把手段和目的混淆在一起，那么职能定位就会陷入一种误区，甚至自己都找不到答案。去年3月26号在温州召开了第二届常务理事会，进一步明确质量监督机构的性质和定位以及如何调整管理方式，提出加强不良记录、建立信用档案等等，同时，又强调了监督机构经费应该向吃皇粮发展。吃皇粮不仅仅是一个经费来源的变化，更体现了质量监督机构向更明确的监督执法方向发展的方向。去年6月，在华东六省一市的会上提出了比较具体的分析，就是现有的质量监督机构的人员，将来一定程度上可能是一种三分天下的局面。应该讲经过这三年大家不断的研讨，不断的统一认识，提高认识，不断的把握时代的特征，我们已经很好的完成了这个转变。我们在这方面走的应该是超前的，比如我们提出的将监督机构里的检测机构剥离出去这一思路，就很符合去年8月底国务院国发17号文的要求，因此，好多事研究的早，大家把握时代变化规律准确，思想上、行动上就会主动。在统一认识，提高认识，并完成工作方式转变的基础上，下一步如何巩固监督工作深化改革的局面，质量监督机构如何成为一个合格的监督管理类执法机构，我想这就是这次会议上的主题。

　　如何巩固改革的成果，或者说如何体现监督执法的性质，以及执法的方式、执法的内容如何实施？根据我们对郑部长在济南会上讲的五个突破，结合我们质量工作，反复思考，反复琢磨，也经过若干小范围的酝酿讨论，包括最近我也参加了北京、辽宁、河北等省市的质量工作会议，我认为目前第一个大的方面应该抓好三个突破，或者叫三个创新，同时抓好一个重点。

　　哪三个突破？第一加强对监理单位履行质量责任和义务的监督。这个要求是郑部长去年在深圳召开的全国工程质量安全监督与行业发展工作会议上明确提出的，当时郑部长指出，质量监督管理方面有两个薄弱环节，一个是勘察，一个是监理，今年郑部长在济南会议前后也多次讲到要抓好对监理履行质量责任义务的监管。《质量条例》明确赋予了监督机构对有关责任主体是否履行其质量责任和义务进行监督，这些责任主体中就包括监理单位。我们以往在体制上往往强调条条管理，习惯于条条管理，一说对监理监管就好像应该监理发证部门从头管到底，别人再去插手，这个事情就觉的不太妥当，思想上总有这么一个障碍。现在来看这个问题一点不矛盾，把发证审批机构与事后监管部门分设，正符合或形成权力制衡机制，实际上所谓加强对监理履行质量责任义务的监督，正是指加强对其拿到证书后的事后管理，它既不是行业管理，也不是市场准入管理。对监理的监管，主要是查他两个方面，一是按照《监理规范》及《旁站规定》该做的都做了没有，这是程序性的；二是做的结果如何，所做的结论与事实符不符，这是实体性的，要通过实体质量的抽查来复核。这次交给会议讨论的《关于加强对建设工程监理单位履行质量责任义务监督的规定》，重点突出了检查监理需要旁站工序的目录，据我们了解，目前北京、上海、厦门等地已出台类似规定，并已取得很好的实施效果。

　　第二个突破就是建立勘察、设计、施工企业质量管理标准。建筑市场监管可以分成两个层面理解，一个是针对市场秩序方面，我个人理解当前主要是这么几个突出问题，首先是业主不按基本建设程序办事，没有施工许可擅自开工，其次是政府部门搞地区封锁，正因为有地区封锁，所以很难形成一种统一、公开、公平的竞争，再是各个责任主体市场竞争当中不正当竞争，如串标、围标等，至于业主的招标行为，按照现在沿海地区的改革趋势，政府要监督的可能应该集中在政府投资工程，而且监督方式可能也不一样。另外一个重要的层面就是加强市场准入与清除方面的监管。现在市场准入条件主要通过资质管理把关，同时政府部门还力图用它作政策工具来调控行业规模和结构，但在这些目标实现的同时，企业是否具有基本的保证能力，却没有突出出来。所以建立质量管理标准就是试图弥补这方面的不足。这个质量管理标准应该包涵那些内容呢？第一，该标准不是单独另创建一套质量管理标准的概念，应以ISO9000标准做为制订质量管理标准的理论起源，是对ISO9000系列的本地化和行业化，并与现行的质量法律、法规紧密结合起来；第二，这个标准实行条文强制，对建筑施工企业质量保证体系提出必须要做到的基本要求，它不同于ISO9000系列标准是由企业自愿申请认证，由第三方中介认证机构发给认证证书，是企业的市场行为，而是由政府部门依据此标准对建筑施工企业质量保证体系的建立、运转和可信性等方面进行检查，并将该标准作为建筑施工企业市场准入的必要条件和评价企业质量管理的基本依据，即达不到这个内容，就不能从事建筑生产活动；另外，这个质量管理标准也是政府监管由行业管理向市场监管过渡的重要体现，即从以往采用红头文件体要求的行政管理方式，转向制订法规，包括技术法规和管理规范作为执法的依据，同时将以往红头文件中的那些行之有效的制度或内容变成法规或规范的核心条款，政府部门这时不再以行业大所有者的身份发号施令，而是变成裁判员，即以监管者的身份行使监管职能。

　　第三个突破就是充分行使质量否决权。当然，行使这项权力，不是为了部门的权力而行使权力，它是保护广大人民群众利益的权力，我们一定要用好。行使质量否决权，责任重大，政策性强，既要有使命感和责任心，更要有细致的技术法规和坚实的信息化手段，即各级建设行政主管部门正在建立的质量责任主体不良记录制度，运用作为建筑市场监管信息系统重要组成部分的质量监督管理信息系统，将违反强制性技术标准，但尚未构成行政处罚的行为进行及时的汇总，作为企业资质年检合格或不合格的重要依据，切实行使好资质年检时的质量否决权。

　　另外一个就是抓好一项重点，即量大面广的住宅工程。今年在质量工作要点里实际讲了三项工作重点：勘察、住宅和环境质量，其中住宅工程质量是涉及到老百姓切身利益的事情，把它抓好了，可以更好地树立起工程质量监督系统在人民群众中的形象，抓好住宅工程质量更是体现“三个代表”最直接的一种实践方式。下一步，我们就抓好住宅质量工作准备做四件事情：搞一次住宅质量普查，也是一次质量状况的调查，不是执法检查，质量普查工作的范围不单是住宅，但是当前要以住宅为主，目前正在做两项工作，一项是监督分会吴会长正在组织制定单项工程合格与否的评价方法，第二项是我们委托清华大学正在制定一个工程质量状况宏观评价指标体系。第二个就是开个现场会，2000年10月在上海开过一次，经过三年的努力，大家做了大量的工作，也取得了非常好的成效，有必要进一步总结经验，同时提出下一步目标。第三个是出台一个关于加强住宅工程质量管理的若干意见，指导性的文件，把以往实践证明行之有效的措施予以总结，把过去散布在有关文件中的内容衔接起来，形成一个综合性的东西。第四个出台一个克服住宅质量通病的技术措施或操作规程，当然这个规程是推荐性标准。

　　第二个大的方面，我们要搞好两个课题研究。加强理论研究，是部领导多次强调的一个重要工作原则和工作方法。今天我把题出给大家，希望整个系统的同志一起努力，早日拿出答案。第一个题目是如何把握非政府投资工程和政府投资工程质量管理的特点。汪光焘部长指出：按照政府投资工程和非投资工程在管理上的不同需要，要及时调整标准项目及其内容、结构，特别是政府投资工程项目的标准要加快编制。现在看起来，我们过去的很多管理方式，更适应于非政府投资工程，而对政府投资工程可能就不是说竣工备案那么简单了，因为政府投资工程直接涉及到两个方面，一方面是为公众服务的质量，比如路、桥等城市基础设施，其工程质量涉及到百姓的生活和切身利益；另一方面，政府投资工程用的是社会资源，如何把每一份社会资源利用好，提高投资效益是政府工作的重要目标。所以对非政府投资工程我们只做裁判员，对政府投资工程可能就不仅是裁判员，还必须是运动员了。政府有关部门一方面要从市场监管者的角度，对社会资本投资的工程进行以使用安全、环境质量等涉及到人身财产安全内容的工程质量监督，另一方面对政府投资工程也要以所有者的身份对整个工程加强质量管理。随着我国公共财政体制的建立，政府的投资将从一般竞争性的或是经营性的领域退出来更多的用于公众服务，如何提高政府投资工程的质量，直接涉及到市民对政府的信任，直接涉及到城市政府为每一个市民提供的公共服务的服务质量。因此我们必须加强这一方面的工作，目前北京监督站就成立了奥运工程和基础设施监督室。

　　第二个题目是如何建立一个统一的执法监管体系。监督机构以前所做的工作偏重于实物质量的检查，对监督的理解比较多的局限在工序质量的检查上，经过三年的调整，大多数监督机构已经非常重视对责任主体履行质量责任和义务，即我们平时强调的质量行为方面的监督。因为《质量条例》共8章，除掉总则和法则，责任主体的质量责任和义务，包括保修责任就占了5/6，剩下一章就是规定监督主体的责任和任务。这些工程质量责任主体大概分成二个层次，一个层次就是前面提到的包括监理、施工图审查机构、工程质量检测机构，它是以第三方鉴证审查为主要责任的中介机构，而且这三类机构都有其法定的质量责任和义务。虽然《质量条例》里没有明确施工图审查机构的责任，但是我们马上要出台一个施工图审查管理办法，将会明确这一点。针对工程质量检测机构也准备以部令的方式出台一个管理规定，明确其法定责任义务。第二个层次的责任主体就是勘察、设计、施工企业，它们生产有形产品，勘察设计文件也可以理解为一种具体的产品，它要对自己生产的产品负直接的生产责任，所以我们要求这些企业要建立质量管理标准。

　　随着监督性质、监督内容和监督方式的调整，必须建立起包括监督执法、中介鉴证责任、直接生产责任三个层次的监管责任体系，必须充分发挥施工图审查机构、工程监理机构、质量检测机构等中介组织的鉴证审查作用，并通过核查其“做了没有，做的结果怎么样”，检查其履行质量责任的情况。这些机构在一定程度上可以理解为特殊的中介机构。一方面它和政府执法监督部门的关系既是执法部门的辅助力量，即它的鉴证结论成为执法，特别是对违背强制性技术标准行为处罚的技术依据，同时又是监督管理部门的监督管理对象，即监督它是否履行法定质量责任义务；另一方面它跟直接生产的责任主体，即勘察、设计、施工等既是委托与被委托的一种民事合同关系，同时它又遵守自身职业道德、遵守法定质量责任义务，客观地出具检测报告、施工图审查报告和监理报告等，这个结论应该是客观的、公正的、独立的，它不能因为接受委托而结论也听委托方的，实际上也构成一种间接的技术方面的监督与被监督的关系。

　　强调对履行质量责任的监督，并不要忽视对实体质量的监督，相反，还要同时加强对实体质量的检查，使之成为复核中介机构是否认真履行职责的重要手段，即在检查中介机构质量行为和检查实体质量之间建立起有机的联系。

　　监督机构的性质定位走向，在去年讨论监督管理规定部令时汪部长已经讲的很明确。明确监督机构的事业单位性质，对我们来讲其重要意义不在于现在，而是指在下一步事业单位改革中，现有的事业单位有的走向企业化，有的走向受政府委托照章办事的办事执行机构，有的成为受政府部门委托的执法执行机构，纳入政府公务员系列管理或者准公务员管理。监督机构应该是争取成为后者，走向监督管理类。

　　有一点我也顺便在这儿提醒大家，要全面理解有些出国考察报告中经常提到的“政府认可的第三方强制性监督”这句话的含义。这句话实际上可以理解为包含了三层含义：强制指这是法律或法规规定的，必须做的行为；但监督的主体是第三方的中介机构，这时的监督实际上更应该翻译成检查；政府认可表示对中介机构的能力的认可和对其是否履行法定责任的认可或监督，这时的监督就是执法，执法的对象则不但对中介机构不履行法定责任的行为，还包括中介机构履行法定职责中发现的生产责任主体的违法违规行为。因此，监督机构应该尽快转向“政府”这个字眼的内容上去，当然有些同志愿意做中介机构的工作，那也就按151号文的精神去做了。如果既想行使政府的职能，又想干着中介机构的事情，可能就是熊掌与鱼不可兼得了。实际上已经开始的事业单位改革和公共财政体制的建立也不允许这种情况存在。我看应该如同厦门同志所讲的，“有为才有位”，只有认真执法，行使了政府应该行使的职能，那你的位置才会突显，所以这次会议通过把这几年许多质监机构如何发挥好监督执法作用的经验和做法互相进行交流，互相启发什么样的路是走的通的，而且，只有走出来才会感到一种能充分发挥自己作用的自由，按照哲学上的说法，超越了矛盾才会达到自由状况。

　　第四个大的方面继续抓好执法工作，同时加强引导工作，特别是以技术标准为引导手段。要组织本地区有关单位总结制定技术操作规程，开展职工技术培训等来引导行业发展，提高工程质量水平

　　我国正面临着一个转型期，经济结构在转型，社会结构在转型，在转型期间，一方面政府要从某些领域退出来，减少审批事项，纠正重审批、轻管理，甚至以审批代管理的倾向，将必要的前置审批同运行过程中的严密监管结合起来，国务院已经公布了第一批取消行政审批的名目，第二批也已通过论证；另一方面也要对涉及公众利益的，也就是按照现在大家提到的弥补市场失灵的职能，对比如环保、质量、建筑生产安全等方面要加强监管。但在进一步强化监管的同时，还要积极培育行业协会以及其它的社会力量，加强政府的引导作用，提高行业素质，促进行业优化升级，从而提高工程质量水平。在这项工作中也有几个要点。一是通过标准的制定来促进技术发展，从而提高质量水平，比如制定操作规程、开展培训工作，这都是一些很好的引导手段。再如，建设部发布了一系列的建筑材料淘汰的通告，也是从另一个角度来推进技术发展；二是运用一些市场化的手段来提高工程质量。这一次在全国的质量安全工作会上，正式提出推进工程质量保险，目前设计行业中的职业责任险已经在上海、北京、深圳开始试点，下一步将在更大的范围内推广。同时也在和保监会积极合作，制定工程质量保证保险的条款，也将进行城市试点，利用市场化的手段调整质量责任关系；三是政府要服务于企业，特别是消除束缚企业结构调整或是行业发展的政策，打通施工与设计的环节、土木工程和房屋工程之间的环节、国内市场与国际市场的环节，使建设要素通过市场的配置作用能够更好的自由流动，从而促使建筑业结构调整和优化升级，不断提升工程品质。

　　第五个方面，监督系统要继续加强精神文明建设，要把精神文明建设做为考核质量监督机构主要内容之一。去年我们和部精神文明办搞了一次评比活动，评比条件强调了执法力度、人员素质、推行电子政务等几个主题，起到了比较好的示范带动效果。监督系统的精神文明建设，要结合学习郑培民同志事迹，主要抓好两个方面，一是树立正确的权力观，监督系统没有行政审批权，不发证，也不搞具体的行政审批，但有对违法违规行为查处的权力，更多的是体现保护消费者利益的权力，因此，这个权力某种程度上更是一份责任，该查处的不查处就是我们的失职。第二是树立正确的利益观，也就是说我们制定任何政策，决不能从我们个人或小团体的利益出发，而要看这个政策是不是符合老百姓的利益，符合社会的利益，符合最广大人民的利益，比如对住宅工程质量我们给予了足够重视没有，对群众的投诉持一个什么态度等等，都是我们为人民服务精神的试金石。

　　党的“十六大”提出了全面建设小康社会的发展目标，城镇化是实现小康的重要途径，那么如何发挥我们工程质量监督战线在推进城镇化中的作用，我们的任务是艰巨而光荣的，各级工程质量监督机构要与时俱进，不断创新，为全面建设小康社会做出应有的贡献。