国家计委投资司副司长　孔令龙

（2002年8月23日杭州）

各位代表：

　　大家好！

　　建设部、国家环保总局今天召开的这个会议很及时、很重要。我今天主要就推进城市污水、垃圾处理产业化发展做一个讲话。从去年下半年开始，国家计委根据国务院领导的批示，牵头与建设部、国家环保总局等部门就推进城市污水、垃圾处理产业化问题着手进行调研，在广泛征求有关部门和地方的意见后，与今年的7月国家计委、建设部、国家总局联名向国务院上报了《关于推进城市污水、垃圾产业化发展有关问题的请示》。最近，国务院同意了这个《请示》，要求三部委联名下发，全面推进这项工作。

　　下面，我主要根据三部委联合上报国务院的文件，就这项工作分三个方面讲几点意见。

　　一、提高认识，明确目标

　　长期以来，由于思想认识不到位、资金投入不足等原因，我国城市环保基础设施建设始终滞后于城市的发展。据中国环境现状公报，2001年全国城镇年生活污水排放量大约是228亿立方米，但集中处理率不到35％，未经处理的污水直接排入城市水系及相关流域，对江河湖泊水质及环境造成了严重的污染；全国每年产生的1.6亿吨城市生活垃圾中，经过无害化处理的不到一半，大量垃圾在城市边缘露天堆放或简易填埋，由此引发了水源污染、水质下降、生物消亡及传染病流行等一系列问题，直接威胁着社会、经济的可持续发展。

　　为此，自1998年国家实施积极财政政策以来，我们抓住了机遇，始终把城市环保基础设施作为一个重点投资方向。五年来，共安排510亿元国债资金用于600多个城市环保基础设施项目的建设，包括污水垃圾处理、集中供热、燃气等与环境有关的基础设施建设，其总投资规模1600多亿元。涉及到全国95％的地级以上城市以及中西部地区的部分县城。其中，安排国债300多亿元支持了317个水污染治理项目，新增污水处理能力2400万立方米/日。安排国债资金6亿元，支持了22个污水回用试点项目的建设，新增回用水供应能力150万立方米/日。安排国债资金53亿元，建设垃圾处理项目147个，日处理垃圾能力8万吨，使全国城市垃圾无害化处理率提高12个百分点。

　　这些年，国债建设对城市环保基础设施建设的功绩是有目共睹的。随着这些国债项目的建成并发挥作用，一批地级城市将结束无污水、垃圾处理设施的历史，城市环境得到较大改变，一批城市中心区水系基本实现了水清、岸绿、流畅的目标。

　　应当看到，我们所取得的成绩与“十五”计划《纲要》对城市环境保护基础设施建设所提出的目标还相差很远。要完成“十五”计划《纲要》的目标，需投资几千亿元，据测算，仅水污染治理几个专项计划，如“三河三湖”、“环渤海碧海行动”、“三峡库区及上游”等规划内水污染治理工作投资规模就近2500亿元。

　　目前，我国城市污水、垃圾处理设施主要还是沿用以政府投资为主的建设模式，仍然采用政府补贴为主的运行政策，如此巨大的投资需求以及庞大的运行费用，仅靠各级政府财力是远远不够的，必须要通过引入市场竞争机制，对项目建设与管理按照企业化、市场化的模式运作，才能从根本上解决资金不足以及投资、运行效率不高的问题，从而完成“十五”计划纲要提出的任务。因此，当前通过改革体制、规范管理、加强监督等措施，加快推进城市污水、垃圾处理产业化显得尤为迫切和必要。

　　另外，从宏观经济角度来看，在当前情况下，环保基础设施投资对国民经济的增长是正的贡献。1997年亚洲金融危机以来，我国经济运行一直面临着的问题是总需求不足，物价水平呈负增长，与基本建设有关的物资供过于求，生产能力部分放空。在这种情况下，城市环保基础设施建设就有可能成为扩大内需的投资重点，大力发展环保项目建设是一箭双雕，既可以解决生态环境和经济可持续发展问题，又可以调整经济结构、拉动内需。

　　因此，大家要统一认识、明确任务，加强以污水、垃圾处理为重点的城市环境综合治理工作，坚决纠正以牺牲环境为代价发展经济的行为，坚持经济建设和环境保护设施同步规划、同步建设、同步发展，着力保护和改善生态环境。力争“十五”期间，城市环境污染恶化的趋势总体上得到控制，使城市和区域的环境质量有较大的改善。

　　二、当前制约城市污水、垃圾处理产业化发展的主要问题

　　（一）一些地方对环保基础设施建设重视不够。在城市基础设施建设过程中，多数地方尤其是中西部地区受财力的限制，把更多的精力投入到供水、供气、城市道路及广场建设，对生态环境和污水、垃圾处理设施建设重视不太够，投入较少。在没有建立合理的运营及投资及投资回报机制情况下，污水、垃圾处理设施完全由政府拨款建设，融资渠道单一，建设资金严重不足。

　　（二）收费机制亟待完善。各地执行的污水、垃圾处理收费项目、性质、标准各不相同，收费率低，难以满足项目建设和运营的需要。有些地方过于强调城市环境保护基础设施的公益性，既没有财力补贴，又不出台收费政策，造成一些中央补助投资律成的污水处理厂“晒太阳”，有钱建设无钱运营。

　　（三）管理体制改革不到位。由于城市污水、垃圾处理行业具有一定自然垄断性，行业管理体制改革进展缓慢的情况下，多数城市的污水、垃圾处理单位仍然是事业行政性单位，机构臃肿，队伍庞大，效率低下，缺乏责任约束机制和独立经营的积极性。有些地方出现运行成本与价格不断攀升的局面。

　　（四）产业化运作不规范。目前，一些城市采取合资、合作和BOT等方式，对污水、垃圾处理设施的投资运营按照产业化模式进行了积极的尝试。但在具体操作过程中，由于缺乏经验和必要的指导，项目运作不尽规范，有些地方政府承诺高额固定回报，社会投资演变为长期高息贷款，有的项目转让后放弃了政府监管，安全运营难以保证。

　　三、推进城市污水、垃圾处理产业化发展的主要意见

　　我们提出的意见主要是针对以上问题提出的，所谓产业化就是指改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。

　　上报国务院的《意见》一共有24条，但归纳起来主要是5个方面。首先是收费问题，这是产业化发展的基础条件。我们提出要加快推进价格改革。己建有污水、垃圾处理设施的城市都要立即开征污水和垃圾处理费，其他还没有开征处理费的城市应在2003年底以前开征。征收的污水处理费要能够补偿城市污水处理厂运营成本和合理的投资回报，有条件的城市，还可适当考虑污水管网的建设费用。全面实行城市垃圾处理收费制度，保证垃圾处理企业的运营费用和建设投资的回收，实现垃圾收运、处理和再生利用的市场化运作。污水和垃圾处理的征收标准可按保本微利、逐步到位的原则核定。最近，江苏省无锡、镇江、常州等几个城市已将污水处理费提高到每吨1.15元左右，南京市也在1元以上，这样就为市场化运作创造了条件。江苏省最近提出，将太湖治理规划要求建设的77座污水处理厂调整增加为86座污水处理厂。这会使太湖流域水质的改善，进一步改善该地区的投资环境。当然，污水、垃圾收费问题涉及到千家万户，各级政府一定要依法稳妥操作。我认为在这个问题上也要进一步解放思想。大家可以回顾当初电信产业化发展的过程。电信业在几年前也是个福利性事业单位，那时候安装电话还是一种有级别的福利，领导干部才能安装，老百姓安装需付几千块钱的初装费，打一个电话几毛钱，大家都认为不能接受，手机根本不能普及。可是产业化之后，收费到位之后，这几年的发展是非常迅速，我国的电话安装率大大超过了发展中国家，手机普及率仅次于美国，排全世界第二位。手机双向收费，它一响就大大超过我们城市一吨的污水处理费，一个手机一响，双向收费6毛钱，现在有多少城市污水处理收费在6毛钱以上。所以我现在要表扬江苏，江苏几个大城市都在1元钱以上，这可以使污水处理设施欠帐问题得到根本解决，现在苏、锡、常地区，是我们国家吸收投资最好的地方，台商、日商大量的产业往这里转移，为什么？就是看中它的环境。所以江苏省也看到环境治理好了，投资环境才能好。否则污水、垃圾成堆，根本无法建立高精尖的企业。

　　第二是改革管理机制问题。《意见》提出，现有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位，要在清产核资、明晰产权的基础上，按《公司法》改制成独立的企业法人。暂不具备改制条件的，可采取目标管理的方式，与政府部门签定委托经营合同，提供污水、垃圾处理的经营服务。鼓励企业通过招投标方式独资、合资或租赁承包现有城市污水、垃圾处理设施的运营管理。鼓励将现有的污水垃圾处理设施在资产评估的基础上，通过招标实现经营权转让、盘活存量资产，盘活的资金要用于城市污水管网和垃圾收运系统的建设。

　　第三是针对城市污水、垃圾处理项目建设运营的特点，提出一些产业化的指导性具体意见。关于合理回报的问题，当地政府或委托的机构可参照同期银行长期贷款利率的标准，设定投资回报参考标准，并根据其它具体条件计算出项目的运行成本，合理确定城市的污水、垃圾处理的价格，以此价格作为对投资者招标的标底上限，通过招标选择最优化的方案及项目的投资及运营企业。政府或者指定代理人与投资者之间的协议应体现“利益共享，风险共担”的原则，不得为投资者提供无风险的投资回报担保或者变相的固定担保。文件对投资城市污水、垃圾处理设施项目的资本金比例、经营期限、特许经营企业的从业资格等提出了指导性意见。

　　第四是根据基础设施项目投资大、回收期长的特点，提出政府应给予的一些必要的政策扶持。对新建的城市污水、垃圾处理设施项目建设在用地、生产用电等等要给予一定优惠。鼓励城市政府用污水、垃圾处理费收费权质押贷款，积极尝试以各种方式拓宽污水、垃圾处理设施建设的融资渠道。

　　国家支持城市污水、垃圾处理工程的项目法人利用外资包括申请国外优惠贷款，并且要对中西部地区产业化项目给予适当补助。今后，凡是未按产业化要求进行建设和经营的污水、垃圾处理设施，国家将不再在政策、资金上给予扶持。

　　根据污水、垃圾处理项目的自然垄断性，我们提出，政府有关部门要加强监督管理，要加快制定污水、垃圾处理设施建设、运营、拍卖、抵押、资产重组、资金补助、收费管理、市场准入等方面的配套政策，清理行政性的壁垒和地区分割障碍，为国内外投资者投资、经营污水、垃圾处理设施创造公开、公平、公正的市场竞争环境。积极推进城市污水和垃圾处理产业化规范有序地发展。

　　城市污水、垃圾处理实行产业化后，各级政府要转变传统的管理模式，加强对市场秩序的监督和管理，依法行政；要制定明确的污水、垃圾处理操作规程和质量标准，明确运营企业的责任和权益。

　　城市环境基础设施产业化的工作面很宽，政策性很强，今天参加会的主要都是建设部门和环保部门的同志，城市建设、环保部门的责任重大，希望大家能在政府的统一领导下，各部门分工负责、密切配合下，很好地完成这项工作。

　　谢谢大家。