——在全国城市污水和垃圾治理与环境基础设施建设工作会议上的讲话

国家环境保护总局副局长　汪纪戎
（2002年8月23日）

同志们：

　　在党中央、国务院的关心和支持下，建设部、环保总局决定联合召开全国城市污水垃圾治理与环境基础设施建设工作会议。这次会议的主要任务是：贯彻第五次全国环境保护会议精神，落实《国家环境保护“十五”计划》对城市环保工作的各项要求，突出抓好城市污水和垃圾治理，推动城市环境基础设施建设，全面改善城市环境质量。

　　城市是区域经济、政治、文化中心，在国民经济和社会发展中起着举足轻重的作用。改善城市环境质量是提高人民生活水平的重要内容，是实现城市经济社会可持续发展的必然要求。多年来，特别进入20世纪90年代以来，各城市建设、环保部门在政府的领导下作了大量工作，城市面貌大为改观，大多数城市环境质量趋于改善。这次会议将在认真总结取得进展的基础上，分析当前城市环境保护工作中存在的主要问题，明确今后一段时期内改善城市环境质量的目标和任务，研讨加快城市环境基础设施发展的途径，动员各方面的力量，努力完成”十五”计划确定的城市环境保护目标。

　　下面，我就城市环境保护工作进展、面临的形势和下一步工作讲几点意见。

　　一、我国城市环保工作取得进展，部分城市环境质量得到改善

　　党中央、国务院高度重视环境保护，把环境保护作为经济、社会可持续发展的基础。1997年以来中央连续5年召开人口资源环境工作座谈会，江总书记对加强环保工作有过一系列重要指示。国家在全面加强污染防治和生态保护的同时，一直把城市环保作为工作重点。1996年国务院关于环境保护若于问题的决定，明确三大任务：全国实行主要污染物排放总量控制、2000年底前所有工业企业主要污染物实现达标排放、环境保护重点城市的环境质量按功能区达标。经过上上下下共同努力，在GDP年均增长8.3％的同时，2000年底实现12种主要污染物排放总量平均削减15％，其中绝大部分是通过各城市对排污单位的环境监管、督查实现的，有效遏制了环境质量恶化的趋势。“九五”期间国家确定的“三河”、“三湖”、“两区”、“一市”、“一海”重点环境治理工程，带动了相关流域、区域、海域内各城市的污染治理和城市环境基础设施建设，对改善城市环境质量发挥了重要作用。1998年以来，中央财政增发国债资金，加大了城市环境保护投资力度，共安排城市环境基础设施建设、“三河三湖”污染治理、北京市环境综合整治等项目543个，总投资1622亿元，其中利用国债460亿元。46个环保重点城市环境建设投入强度平均达到GDP的2.18％。城市环境建设投入的增加大大提高了城市防治污染的能力，到2001年城市污水和垃圾处理率分别比“九五”初期提高了12和18个百分点。城市集中供热面积、绿化面积分别比“九五”初期都有大幅度增长。城市环境基础设施建设对拉动内需和促进经济增长也发挥了重要作用。

　　通过各方面努力，全国城市环境质量在整体上出现好转的势头，部分城市环境质量明显改善。在46个环境保护重点城市中，36个城市地面水、25个城市的空气环境质量分别达到环境功能区标准，其中22个城市实现了地面水和空气环境质量“双达标”。大连、青岛、杭州、深圳、大庆等27个城市（区）成为国家环境保护模范城市。

　　回顾近年来各地在城市保护环境方面的所作的探索，可以归纳出以下几点经验：

　　第一，创建环保模范城市活动在城市政府履行规划、建设、管理好城市的职责中发挥了综合带动作用，成为推动城市环境保护和其他各项事业的总“抓手”，是实现城市可持续发展的载体。“九五”以来，一些地方在创建环保模范城市过程中，对城市的功能有了更全面的了解，对环境基础设施的支撑保障作用有了更深刻的认识，对过去在规划、建设、管理方面的失误也有了切肤之痛，城市建设和管理的观念发生了变化，逐步树立起以人为本的思想，注意城市各项功能的完备和平衡，强调城市经济社会的可持续发展。城市政府在创模过程中，调动各方面的力量，以改善环境质量为龙头，着力调整经济结构，加快旧城改造，完善基础设施，解决城市的难点、热点问题，为民办事实、办好事。在改善环境质量的同时，优化了城市经济结构，改变了城市形象，提高了城市竞争力，增强了发展的后劲。广大市民的生活质量得到改善，精神面貌为之一新。通过创模还形成了公众参与、部门联动的城市环保工作新机制，增强了城市政府的凝聚力和号召力。

　　第二，把环境做为城市的重要资产来经营，是推动城市经济和社会发展的有效途径。现在，越来越多的城市政府提出“经营”城市的理念。经营城市的主要目标之一是促进城市土地增值，提高城市的吸引力和辐射力。而环境质量的好坏是土地能否增值的基本条件之一。宁波市为改变城市功能布局混杂、市区环境污染严重的状况，经过反复论证划定了城市环境功能区，进而调整了城市总体规划，搬迁改造城区工业企业，实行“腾笼换业”。大连市较早提出环境问题也是经济问题，在城市建设中始终坚持环境优先的原则，加强工业布局调整，实行“退二进三”，对甘井子工业区进行集中改造，拆除旧厂房，扩大绿地面积，保留下来的工业项目也进行产品结构调整，放弃污染重的上游产品，发展精细的下游产品。这些措施大大改善了市区环境质量，带动了房地产、旅游、会展、商贸等产业的发展，吸引更多的企业到本市投资。据估算，大连市在环境治理方面的投入产出比是1：5。宁波、大连等城市的经验生动地证明，优美的环境是最有效的“招商广告”。一些城市在经营城市的过程中对江总书记“保护资源和环境，就是保护生产力，改善资源和环境，就是发展生产力”的重要论述有了更深切的体验。

　　第三，把环境保护与经济结构、能源结构调整结合起来，削减污染物产生量和排放量，是改善环境质量的基本手段。“九五”以来，国务院加大了产业结构调整力度。许多城市政府抓住这一有利时机把环境保护与结构调整结合起来，取得显著效果。北京市为了改善大气环境质量，从1998年底开始大规模调整燃料结构。到 2001年底，4.4万台燃煤茶炉、大灶和8700台燃煤锅炉改用了清洁能源，其余燃煤炉灶使用低硫优质煤。公交车、出租车逐步改用气体燃料。全市天然气年用量达14亿立方米。与此同时，大力调整产业结构，压缩首钢公司的钢铁产量，停止生产铁合金和停产部分焦炭，积极发展非钢产业，关闭或搬迁了一批污染较重的化工、建材企业。大连市通过改造老工业企业，推行清洁生产。1999年与1996年相比，万元GDP能耗下降了21％，万元GDP水耗下降了53％。山东省济宁、枣庄等南水北调（东线）“沿线城市关闭2万吨以下草浆生产线41条，仅此项措施每年削减COD约5万吨。沈阳冶炼厂是1936年建成的，是我国有色金属行业的“老母鸡”，为国家做出过很大贡献。随着城市发展，该厂被包围在城区中间。到1999年，该厂的产值仅占全市的0.35％，排放的二氧化硫和铅尘却占建成区的42％和98％。周围50平方公里人群身体内发铅、血铅、尿铅都远高于清洁对照点。2000年关闭以后，大气中二氧化硫的浓度当月就达到国家二级标准。该地区的地价立即升值。青岛市认真分析空气中SO2浓度超标的主要原因，下决心淘汰10吨以下燃煤锅炉，建成区内禁止新上20吨以下燃煤锅炉，收到显著效果，当年SO2浓度值下降41％。北京市2001年，空气污染指数达到和优于二级的时间为185天，占全年的50.7％，比1998年提高了23.3个百分点。环境质量的持续好转为对赢得2008年奥运会主办权起到了十分重要的作用。

　　第四，城市环境基础设施建设是改善城市环境质量、促进城市经济发展的重要措施。许多城市政府抓住扩大内需的有利时机，结合城市建设和改造，加快了城市环境基础设施建设步伐。“九五”期间，青岛市建设9个污水处理厂和垃圾处理厂，城区生活污水处理率达到62％，垃圾处理率达到100％。深圳市建成了一批污水垃圾处理设施，特区内污水处理率达到58％，垃圾处理率100％。一些城市借举办重大活动的契机，如广州市举办九运会，南京市承办华商大会，集中财力和物力，加快环境基础设施建设，城市面貌发生巨大变化，城市品位得到大的提升。“九五”以来，全国建成了一大批污水垃圾处理、煤改气、集中供热、道路铺装、园林绿化等环境基础设施，城市面貌焕然一新。城市政府在环境基础设施方面的加大投入，既改善了居民生活质量和城市投资环境，又拉动了经济增长，增加了就业岗位。

　　五、城市环境信息公开是加强舆论导向、引导公众监督，促进政府管理公开、透明，鼓励公众参与环境保护的有效形式。环境保护重点城市的空气质量日报、预报，其他部分城市的空气质量日报，部分城市定期公布饮用水源地水质，一些城市还公布重点企业污染物排放情况，越来越多的环境信息的公开，使公众享有更多的知情权，既可及时了解生活环境的基本状况，又为公众参与环境保护提供了平台。同时对城市政府的工作既是压力也是动力，有力地推动了城市环境保护工作。

　　二、城市环境污染仍然是制约经济社会发展的重要因素

　　尽管“九五”期间全国城市环境保护取得了长足的进展，但应当看到，长期以来，由于认识不到位，指导思想的偏差，一些城市没有处理好城市建设、经济发展与环境保护的关系，城市性质定位不准，产业结构和布局不合理，环保投入不足，特别是环境基础设施建设始终滞后于其他方面的发展。往往旧的欠帐还未还上，又出现新的欠帐。总体上城市环境污染仍比较严重。

　　首先，城市水污染仍十分突出。随着城市规模的扩大，生活污水排放量迅速增长，1998年首次超过工业废水排放量。2001年，全国工业废水排放量为200.7亿吨，城镇生活污水227.7亿吨，其中生活污水COD排放量比上年增长8％，而同期工业废水COD排放量则减少13.8％。目前，全国城市污水处理率只有34.3％。城市河道成了纳污沟。大量生活污水直接排放使城市水环境恶化。七大流域城市河段都形成明显污染带。南京玄武湖、武汉东湖和济南大明湖等均为劣V类水质。太湖、滇池严重富营养化。还有一些城市的饮用水源也受到污染。

　　其次，以北方城市颗粒物和南方城市酸雨为特征的城市大气污染依然比较严重。全国城市居民燃气普及率只有60.2％，相当多的城市仍以煤炭为主要民用燃料。大量燃煤造成煤烟型污染。二氧化硫浓度年均值达不到国家二级标准的城市占21％。许多城市受到酸雨侵害。城市裸露地面多、建筑施工现场管理不规范、渣土垃圾粗放收运使得城市空气中颗粒物常年居高不下。在全国重点监测的338个城市中，63.5％的城市达不到国家空气质量二级标准。

　　第三，生活垃圾未得到妥善处置，严重影响地表水、地下水的环境质量。全国城市生活垃圾年清运量约1.18亿吨，仅有60％得到不同程度的处理处置，每年有7900万吨生活垃圾简易填埋或露天堆放在城市郊区、江河沿岸，破坏城市（特别是城乡结合部）的自然景观。我局于2001年、2002年两次对全国城市和重点城市现有垃圾处理设施进行调查和集中监测。调查发现，相当一部分“填埋场”未按技术规范设计施工，有的看起来比较正规，但却存在选址不当、没有铺设防渗层、渗滤液直排等问题；即便近几年新建成的填埋场，处理后的渗滤液排放超标也比较普遍。今年4月，我们对46个环保重点城市的垃圾处理设施进行了集中监测。46个城市共有70个处理设施。其中填埋场56个，堆肥厂6个，焚烧厂8个。符合《生活垃圾填埋污染控制标准》（ GBI6889―1997）的填埋场仅有7个。忽略一些控制指标以后，基本符合标准的填埋场37个。一些中小型焚烧厂的工艺不科学，运行工况不稳定，且没有烟气净化装置，达不到《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485―2001）。监测数据表明，全国城市生活垃圾达到环保标准的无害化处理率不足15％。三峡库区沿岸城镇长期将生活垃圾堆在江边，不仅长江水质受到污染，葛洲坝电厂的生产也受到影响。明年三峡工程蓄水前，库区沿岸需要清理的生活垃圾就达220余万吨。另外，各城市第三产业、居民生活产生的各类废物都是混合收集的，医疗弃物等特殊废物多没有专门的集中处理设施，随普通生活垃圾处理或堆放，成为传播疾病和污染环境的隐患。

　　第四，大城市机动车尾气污染越来越突出。近几年，虽然采取了淘汰含铅汽油、限制汽油中其他有害物质含量、新车采用电喷加三元催化、出台新的排放标准等措施，单车污染物排放量有所减少。但由于机动车数量上涨很快，污染物排放总量仍在增加。北京、上海、广州、武汉、郑州、沈阳等城市氮氧化物污染较重，交通干线两侧一氧化碳严重超标。部分城市的大气污染类型已经由煤烟型转变为复合型。此外，道路增长与车辆增长不匹配，现代化交通管理手段不足，机动车行驶常处怠速状况，也是造成机动车污染加剧的重要原因。

　　第五，噪声污染已成为影响城市居民生活质量的重要环境问题。交通、社会生活、建筑施工是主要的声污染源。目前，交通对城市噪声污染的贡献率占70―80％。在开展交通噪声监测的214个城市中，有31.3％的城市处于中度或较重污染的水平。在开展区域环境噪声监测的176个城市中，有55.6％的城市处于中度或较重污染水平。一些城市在建设高架路桥改善交通状况时，却往往未能很好解决高架路两侧的降噪隔声问题，交通干线两侧居民生活受到很大影响。

　　这些城市环境问题不解决，就将严重制约城市经济社会的健康发展。

　　三、“十五”城市环境保护目标

　　江泽民总书记在今年中央人口、环境、资源工作座谈会上强调，“发展不仅要看经济增长指标，还要看人文指标、资源指标、环境指标”。朱?F基总理在第五次全国环境保护会议上强调，保护好环境就能增强投资吸引力和经济竞争力。温家宝副总理要求“加大资金投入，采用先进技术，加快环保设施建设，加强执法监督，务必取得明显成效”。

　　我国已经进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。无论从提高人民群众生活质量的角度，还是从发展经济提高城市现代化水平的角度，都对改善环境质量提出了更高的要求。“十五”期间，国家已经把城市环境保护纳入国民经济和社会发展计划。“十五”计划纲要提出：以创造良好的人居环境为中心，加强城镇生态建设和污染综合治理，改善城镇环境。强化环境污染综合治理，使城乡特别是大中城市环境质量得到明显改善。加快城市基础设施建设，推行垃圾无害化与危险废物集中处理，全面推行污水和垃圾处理收费制度。在国务院批复的《国家环境保护“十五”计划》中对城市环境保护又提出了具体的目标，到2005年，50％地级以上城市空气质量达到国家二级标准；60％地级以上城市地表水环境质量按功能区划达标；50％地级以上城市道路交通和区域噪声达到国家标准；城市生活污水集中处理率达到45％，50万以上人口的城市要达到60％；城市居民燃气普及率达到92％；新增城市垃圾无害化处理能力15万吨／日；建成区绿化覆盖率达到35％。

　　实现上述目标，任务十分艰巨。改革开放以来，我们在城市环境保护方面已经摸索出了一整套办法。现在，我们完全可以说，解决城市环境问题的办法是有的，而且从政府组织领导、规划、项目运作一直到具体的治理技术，国内都有很多成功的典范。概括地说，解决城市环境问题要从5个方面入手：即坚持以人为本，以可持续发展的思想指导各项工作；抓准城市定位，搞好城市发展规划，优化城市布局；调整产业结构和能源结构；开展环境综合整治；加大环境基础设施建设投入。只要下力气抓好这5个方面，就能达到改善环境质量、增强城市综合实力的目标。具体做法这里就不讲了。今天下午，一些地方政府将介绍他们的经验。在这里，我只强调一点，环境基础设施的管理体制、运行机制一定要创新。否则，这个行业没有希望，“十五”城市环保计划也要落空。

　　落实“十五”计划，各地一定要突破计划体制的束缚，广开资金渠道。“十五”期间，仅“三河三湖”、三峡库区、南水北调（东线）、环渤海等重点流域城市以及北京市就要建设443座城市污水、垃圾处理厂，预计需要投入584亿元，建成后设施的稳定运行管理也需要有不小的固定支出。这样大的资金需求仅靠各级政府的财力是远远不够的。过去几十年的实践表明，污水垃圾处理等基础设施由政府包办困难是很大的。一方面，设施能力的增加赶不上污水垃圾增长速度，另一方面，财政的包袱越来越重。尽管在今后相当长的时间内，环境基础设施的建设资金仍要以财政投入为主，但不能把财政作为唯一的资金来源，应当通过BOT、股份制等方式吸收社会资金。设施建成后的运行经费可以通过收费来解决。设施建设、运行一定要实行市场化运作、企业化管理。温家宝副总理在第五次全国环境保护会议上强调，要发挥市场机制的作用，按照经济规律发展环保事业，走市场化和产业化的路子，用新的思路去探索环保产业建设和运营的各种有效形式。各级政府要与时俱进，转变政府职能，转变城市建设和管理思想，改革污水垃圾管理体制，转换机制。最近，国家计委、建设部、环保总局等部门出台了《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》、《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》。各地应根据国务院的要求和国家有关政策制定具体的实施办法，开辟多元化投资渠道，引入市场竞争机制，培育和发展投资多元化、运营主体企业化、业务市场化的污水垃圾处理产业。

　　四、加强环境监督管理，努力实现“十五”城市环境保护目标

　　城市环境保护工作要继续坚持“在市政府领导下，各部门分工负责，广大群众积极参与，环保部门统一监督管理”的模式。城市政府要发挥主导作用，要调动一切有利因素推进城市环境保护工作。

　　各级环保部门要围绕“十五”计划确定的城市环境保护目标，抓住城市环境规划的龙头，以城市环境综合整治、创建环保模范城市为载体，强化环境执法监督，全面推进环境基础设施建设和有效运行，努力改善城市环境质量。今后一段时期要着重抓好以下几方面工作：

　　第一，积极参与城市环境与发展综合决策，制定城市环境保护的长远目标和阶段性实施方案。城市环保部门要当好政府的参谋和助手，分析城市环境容量、资源状况、产业结构、污染物总量和构成，结合流域区域污染物总量控制和生态保护目标，提出环境基础设施建设需求，提出调整产业结构和城市空间布局的意见。在参与制定或审查城市规划时，要特别注意污水垃圾处理、清洁燃料供应、集中供热等基础设施的配套问题。从城市环境状况和特点出发，向政府提出环保工作的目标和阶段性措施。在政府统一领导下，将任务分解落实，调动各方面的积极性，有计划有步骤地解决一批群众关心、影响大的热点、难点问题。

　　第二，依法加强环境监督管理，促进环境基础设施健康快速发展。对新改扩建基础设施项目，环保部门要从规划、环境影响评价等环节把关，严格“三同时”制度。避免因选址不合理、装置不配套等原因使建成的设施发挥不了预期的作用，甚至成为新的污染源。防止在特殊保护区、环境敏感区建设垃圾填埋厂；防止采用国家淘汰的工艺、设备。把好事办好，使有限的资金发挥最大的环境效益。环保部门对已投入运行的污水、垃圾处理设施，要做为排污单位依法加强监测监管。在污水处理厂出水口、垃圾焚烧厂烟气排放口、填埋场渗滤液排放口。处理设施影响区安装在线监控仪器，掌握设施运行的动态和影响区环境质量的变化，督促处理单位规范运行、达标排放。

　　第三，以“城考”和“创模”为抓手全面推进城市环保工作。去年，总局调整和完善了“城市环境综合整治定量考核”的指标和考核标准。各级环保部门要按照新的指标和标准认真组织“城考”工作。已经取得环保模范城市称号的，在体制、机制创新方面要带头，基础设施建设运行、环境质量要上新台阶，要在节水和污水回用、推行清洁生产、发展循环经济、生态农业等方面作出表率。要把创模理念向卫星城镇扩展，把模范城市环境管理目标和管理手段向中心城镇延伸，取得以点带面、以城市带动农村的辐射、带动效果，构筑更强的区域优势，改善都市圈的大生态系统的环境质量。在整体提升区域可持续发展综合能力的同时，建成各具特色的最佳人居环境。从今年12月起，我们将对现有模范城市进行复核。今后，总局还将根据经济社会发展水平，不断调整环保模范城市标准，引导城市向更高的目标迈进。

　　第四，进一步公开环境信息，加强宣传教育，动员全社会力量搞好城市环境保护工作。继续扩大环境信息的透明度。今年，实行城市空气质量日报和预报、公布饮用水源地水质的城市数量要继续增加。披露重点污染企业环境信息的力度要继续加大。对直接影响城市居民生活质量的建设项目，在审查环境影响评价时要听取公众的意见。今后，还要逐步扩大环境信息公开项目，让更多的环境行为、环境状况置于公众监督之下，动员市民参与城市环境管理，督促建设及运行单位提高技术和管理水平。要积极探索加强城市社区环境管理的有效形式，组织城市居民参与垃圾分类等社区环境保护活动。建设、环保部门都要加强宣传，完善管理，促进污水、垃圾处理收费制度的顺利实施。

　　同志们，党中央、国务院对城市环保工作提出了很高的要求，人民群众改善环境质量的愿望十分迫切。“十五”城市环境保护目标任务已经明确。各级环保部门要认真落实这次会议精神，在政府统一领导下，与建设、计划、财政、水利、经贸等部门密切配合，推动环境基础设施建设，加强环境保护的统一监督管理，改善城市环境质量，增强城市可持续发展能力，为开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路做出贡献。