来源:山东省勘察设计网    发布日期: 2002-08-13

建设部副部长　仇保兴
（2002年8月12日）

　　这次城乡规划工作会议的主题，是研究如何贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（以下简称《通知》），学习交流加强城乡规划管理的先进做法和经验，讨论修改建设部拟订的一些贯彻落实国务院通知的相关文件。

　　贯彻落实好国务院的《通知》，是当前城乡规划工作的首要大事。如何贯彻落实？我认为，有三个问题要分析清楚。一是形势和任务。就是要把当前城乡规划工作的现状、面临的形势、任务和变革的趋势分析清楚。二是政策与措施。基于这样的历史背景和目前我们所遇到的问题，国务院及国家有关部委正在采取什么样的措施，哪些文件是应由地方政府落实的，哪些是需要我们规划部门认真执行的。三是贯彻与落实。就是如何将国务院《通知》精神以及九部委贯彻《通知》的联合文件（即建规[2002]204号）所明确的政策措施与地方的实际情况相结合，贯穿于地方性的政策文件之中，并努力把突击性的检查工作转化为经常性的有效监督，巩固前一阶段所取得的成绩等。

　　下面，我就这三个方面的问题，与同志们做一次交流。

　　一、形势与任务

　　我们谈形势和任务，首先就要认清当前正在全国蓬勃开展的城镇化，分析我们在不断展开而且不断加速的全国性的城镇化进程中会遇到什么问题。美国经济学家、诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨在去年世界银行的一次会上曾经讲到：在21世纪初期，影响世界最大的两件事，一是新技术革命，二是中国的城市化。中国的城镇化为什么会被列为影响全球人类进程的两件大事之一？与我们的城乡规划工作有什么关系？

　　（一）城镇化是不可抗拒的经济和社会发展规律

　　根据世界银行的统计，人均国民收入达到1000美元是城镇化的起飞线。当一个国家或地区到了这一阶段，城镇化将会加速发展，基础设施的投入将会成倍增长。按照实际购买力换算标准来计算，目前我国人均收入的实际水平已经超过了1000美元（当然按照汇率来计算，我们还未达到800美元）。

　　从发达国家城市化的历程来看，美国城市化程度从20％到60％，经历了大约70年左右的时间。但是后来的发展中国家转变成为发达国家，其城市化的历程就大大缩短。以日本为例，1950年，日本尚有45.2％的人口是农村居民；但到了1992年，农村居民只占总人口的5.8％。日本战后城市化程度从36％提高到50％只花了7年的时间。从1950年一直到1992年，日本用了40多年的时间，就走过了美国将近一个世纪的城市化历程。

　　目前，我国正处在城镇化的加速期。近10年来，我国人均收入、基础设施的投资都有很大的提高，城镇化率从1990年的18.9％上升到2001年的37.7％，每年大约提高2个百分点。也就是说在这10年中，每年约有2500万人从农村进入城市。许多专家预测，中国的城市化率可能还会不断提高。按照西方发达国家的历程，我国的城镇化率从36％提高到60％属于加速期，也就是正处在起飞阶段。这是当前我国城镇化的主要特征。我国城镇化的浪潮与世界上其他国家一样，是经济发展内在规律作用的结果，它不可抗拒，也不能阻止，只能利用科学的城市规划进行引导调控。所以，我们要认识到城镇化是不可抗拒的经济规律。在这样的规律作用下，城市规划工作只有去其弊，扬其长，充分发挥对城市化的科学调控作用，才能保证我国城镇化健康发展。

　　（二）城镇化是我国实现可持续发展的总抓手

　　我国的城镇化滞后于工业化，是当前最根本的结构性矛盾之一，也是影响可持续发展的一个症结。不同的地方，情况也各不相同，尤其是人口众多、经济发展比较快的沿海省市，其城市化程度落后于工业化程度大约15到20个百分点。乡镇工业布局分散，“村村点火”、“户户冒烟”导致了污染治理成本高昂、监测调控困难，在某些地区已经造成了空气、土壤和水资源污染的严重后果。

　　城镇化是恢复生态平衡的基本手段。从国外许多国家和地区的经验来看，城市化是解决土地荒漠化、生态平衡的一帖良方。我国许多省份深受沙尘暴的危害，市民群众和专家学者包括中央领导都十分关注沙尘暴问题。上世纪30年代，美国局部地区也是沙尘暴肆虐，以致于30年代被称之为“黑色的年代”。草原过度放牧、过度开垦，使得草原上的腐植土扬到空中，天空是一片灰蒙蒙。但是这一时期正是美国城市化起飞的年代，牧区和农村人口通过城镇化快速地下降，土地的过度放牧、过度开发得到有效的制止，大量的牧民从草原、从贫瘠的土地上转移出来，逐步实现了退耕还林、退耕还草、土地休耕，通过市场机制和自然规律的作用，使大自然得到休养生息，终于使美国基本告别了沙尘暴。按照我国的测算，要制止沙尘暴加剧，防止草原的进一步退化，至少需要移民200万人。如果以人均饲养50头牲畜来计算的话，那就意味着将减少上亿头牲畜，这就能大大减少对生态的破坏，实现草原的自然恢复。那200多万的移民靠什么去接收吸纳？唯一的出路就是靠城镇化。

　　布局合理的城镇体系和城市空间结构是控制和减少污染的基础条件。减少环境污染，加强环境保护，首先是要编制好城市规划。没有好的城市规划，污染的防治、环境的保护、生态的平衡等都无从谈起。城镇在某一方面或在局部，虽可能会因规划不良制造一些污染，成为区域性的污染源，但这可以通过技术手段来减少和控制，如垃圾处理、污水治理和大气质量的控制等。而对整个区域来说，合理布局的城镇体系能缓解人类对大自然的干预，减少过度放牧、过度开垦的危险性，从而达到整体上的生态平衡。

　　在城乡规划引导下的城镇化可以有效地节约土地。据统计资料，1995年，我国的人均建设用地，大城市平均为88平方米，中等城市为108平方米，小城市为143平方米，而乡村为155平方米。乡村的人均用地也就是住宅用地比大城市几乎高出一倍。所以，从宏观上来讲，通过城镇化可以达到节约土地的目的。

　　（三）城镇化不仅是生产力发展的结果，更是经济加速发展的动因

　　城镇的集聚效应可以使生产效益成倍提高，这早已经被实践所证明。同样的人口，在城镇的生产效率比农村高几倍。城镇的可持续发展能力、人力资源的优化作用、细密的分工和合作、教育和科技的进步，大大加快了经济发展。

　　城镇化也是加速第三产业发展的基本途径。目前，我国的工业化滞后于城市化，是第三产业发展低于世界平均水平的一个主要原因。按照世界上一般的规律，每增加1个第二产业工人，就意味着可以增加2个第三产业的就业岗位，1∶2的水平是世界上的通律。但是目前在我国1∶1的水平都不到。1个工业就业岗位产生不了1个第三产业的就业岗位，为什么？因为我们的工业相当一部分是乡镇企业，分散在村落里面，没有走西方的集中工业化道路。由于工业本身没有在城市积聚，所以就没有第三产业的规模积聚效应，第三产业的发展也就大大落后于世界上的一些发展中国家。而第三产业的发展对城市国民经济的发展、就业安置和生产效率的提高都有极大的促进作用。第三产业领域就业人口逐步增长是世界经济发展的潮流。现在发达国家第三产业的就业人口都在60％以上，而我国只有30％，在某些省份实际上只有百分之十几。根本的原因是因为我们的城镇化落后于工业化。乡镇企业布局分散，从整体上说，城镇有效规模尚未形成，对第三产业的发展带来了极大的障碍，对经济的加速发展也非常不利。可以说，没有城镇化的发展，就没有第三产业的发展。

　　在经济发展的现阶段，城镇化还是我国剌激内需、促进国民经济持续快速发展的主战场。世界上许多国家的专家对我国扩大内需刺激经济发展的政策很感兴趣。前段时间，朱总理还专门开了座谈会，就当前我国如何进一步刺激内需、加快经济发展的问题听取专家们的意见。为促进经济持续快速发展，目前我们采用的是美国过去对付上世纪30年代经济危机的措施，就是增发国债、增加投资来刺激内需。但是积极的财政政策，大量地发行政府债券这一刺激内需的办法，所起到的效果现在已经到了边缘。因为国债项目现在很难找到积极回应，有比较好的回报、投入后能产生效益、同时投资本身又能够收回的项目是越来越少，越来越困难了，所以国债项目对刺激内需的作用实际上逐步失去。

　　从我国的现实情况看，国民经济必须保持6-7％的增长速度。如果低于这个速度，我们有许多结构性的矛盾就会暴露出来，如就业问题，国家的债务、银行的坏账、国有企业的亏损等，这些问题就会起连锁反应。在这种情况下，如何维持国民经济的快速增长来化解各类矛盾？刺激内需的着力点应该放在什么地方？很重要的一点，就是要通过城镇化发展，通过城市基础设施的有效投入，通过较高速的城市化使内需极大提高，从而保持国民经济持续快速健康地发展。从消费水平来看，一个城镇人口的消费水平相当于三个农村人口。如果每年有2000万到3000万的农民转变为城市居民，就能使他们的消费水平提高三倍，几年累计下来，就可以极大地促进内需的增长。有人曾作过测算，城镇人口每增加一个百分点，可以拉动GDP增长2个百分点。所以说，城镇化不仅是生产力发展的结果，更是经济加速发展的主导动力。

　　（四）城镇化与实现农业现代化、增加农民收入密切相关

　　健康发展的城镇是吸纳农村富余劳动力的唯一场所。据专家估计，按照现有的生产水平，我国目前农村的富余劳动力约有2.5亿人。如果农业生产力持续提高的话，富余劳动力将更多。只有持续地、有条不紊地实现农村人口的转移，才能逐步增加农民的收入，实现农业现代化。当前影响我国农业现代化最大的一个原因，就是经营规模不足。现在，农村的土地经营规模非常分散，不可能实现有效的机械化，也难以实现现代化。没有适度的规模经营，农业就无法实现产业化，无法达到比较高的生产水平。另一方面，农业的现代化，也必须通过广泛的社会化服务才能实现。农民不能自我封闭，自己服务自己，走自然经济老路子，必须通过小城镇这一服务场所，为广大的农村农户提供有效的社会化服务。小城镇是农业现代化、农业社会化的基地，没有小城镇的发展，就没有农业的现代化。因为农村社会化的服务只有通过小城镇才能做到，如产前、产中服务、种苗和优良品种的提供、市场的推销、产成品的交易，农副产品的加工等，都集中在小城镇。所以，小城镇发展迟缓的地方，往往就是农业效益比较低的地方。

　　城乡一体化协调发展，也取决于合理的城镇布局和人居环境。历史证明，发展中国家比较有效的发展战略是不均衡发展战略。它首先是在地理空间某一个点上进行突破，积聚生产力，然后使这个点快速发展，逐步连点成线，线再形成网。城镇化符合不均衡发展的规律，生产力不断地在空间积聚、扩散、吸收。所以，推进城镇化的过程也可以说是经济持续发展的过程，是生产要素从点到线、从线到面不断积聚和扩散的过程。从城镇体系规划的发展历程，我们可以看到，城镇的密度越来越高，大城市、中城市不断地涌现，大中城市在城镇体系中的领导地位日益明确，城镇之间的商品交易日益频繁。这一系列情况都说明，城乡一体化的发展需要城镇体系的不断完善和发展。从增加农民收入来看，我国西部的一些省份包括中部的省份，大量农民外出打工，据安徽省2000年的统计调查，全省有786万人外出打工，主要是在东部沿海发达的省份，当年挣回的劳务收入达287亿元。所以，城镇化速度的减缓，只会给农民的增收带来极大的障碍。

　　当前，影响城镇化进程的主要原因，除了农村收入偏低，思想观念保守，受教育水平低，不愿意离开世居地方这些原因以外，从城镇的角度看，往往是由于城镇服务功能不健全，特别是小集镇服务功能不齐全；人居环境不良，基础设施短缺；城镇就业条件特别是劳动力保障机制不足；移民门槛过高，包括子女入学解决困难；创业环境不良，兴办企业审批手续过繁；城镇分布不合理。如许多城市在城镇体系规划中，重点城镇不明确，基础设施投资分散，不能形成有效的经济积聚点。没有按照不均衡发展战略，首先在几个重点镇取得突破，而是平摊投资；乡村与小城镇相连接的基础设施不全，许多小集镇通向乡村的道路、通讯联系非常困难等等。所有这一系列的原因造成了城乡发展的不协调。归根结底，城乡发展不协调的主要原因是我们城镇化有效的调控和组织机制不健全。

　　（五）城镇化是各级规划建设部门建功立业、为民造福的大好时机

　　前段时间，我和总规划师陈晓丽同志会见了一些国外规划学会的会长。他们纷纷到建设部来干什么？就是想进入我国的规划设计市场。目前，国外发达国家的城镇化率普遍达到了70％，甚至到80％的水平，城镇发展基本定型，居住人口逐渐减少。在许多大城市里几乎看不到建筑工地的脚手架，城市发展的边缘区域基本上是几十年不变。这使得相当多的规划师、建筑师规划设计业务不足，甚至无事可做，许多著名的规划设计和建筑院所的技术人员面临着分流、失业。而中国是世界城市化最大的市场，所以这一批人都想涌到中国来切这一块蛋糕，分享城镇化的成果。在有的发达国家，一个规划或者建筑专业的博士生，毕业10年也做不出一二个设计成果。但是在中国的一个建筑学中专毕业生，毕业当年就有可能完成建筑面积几万平方米的设计作品，这令国外同行十分惊讶。据我了解，一个在澳大利亚获得建筑学博士的浙江人，在当地工作了两年，一件作品也没有，原因是没有用武之地。后来他回到国内开办了一个设计事务所，生意兴隆得不得了，一年的设计费收入就达2000万元。

　　据近几年的统计，全国每年新增的建设面积超过了3亿平方米，其中住宅竣工面积就达2亿多平方米，平均每年增长24％。2001年城市的基础设施投资已超过2350亿元人民币，平均每年增长26％。世界银行曾提示建议，处于城镇化加速阶段的发展中国家，基础设施的投入应在GDP的5％以上。如我国发展特别快的大城市，像上海市基础设施投资连续5年占GDP的10％以上，所以城市面貌、居住条件、投资环境都产生了飞跃性的改变。所以，我们与国外的同行相比，在工作的业务量上来说，可谓有天壤之别，他们到中国来就是希望能分一杯羹。有的规划学家甚至这样说，当代西方年轻的规划师和建筑师因为很少有进行大规模的设计创作实践机会，也就没有这方面的经验。而五、六十年代那批经历过西方城市化高潮时期磨练的规划师和建筑师，现在纷纷都已退休了。而我们现在大量进行的设计方案国内外招标，国外来的相当一部分是二流、三流的规划师、建筑师，没什么名气。这种说法当然是比较片面的。但也可以从中看出国外规划设计同行们的基本动向。下一步，我们可以将世界著名的规划院、设计院排排队，就像列世界500强企业一样，发个册子给大家，便于大家从中择优选择，避免上当受骗。同时，我们非常需要汲取国外同行在城市化高潮期间所犯过的错误以及他们的成功经验，这是非常重要的。而这恰恰是西方年轻一代规划师难以提供的。所以，从这个角度来看，我们这一代人正经历我国城镇化起飞时的最有所作为的阶段。我们的上一代人由于正处在控制农民进城的计划经济时期，没有市场经济，也没有城镇化的高度发展；而到了我们的孙子辈搞建设时，我国的城镇化程度也许已经达到60％、70％的水平，建设规模就会大幅度回落，可能也就没什么事好做。所以，在城镇化起飞阶段进行城市规划和建设的历史责任就不可避免地落到我们肩上，我们将非常有幸地经历我国城市发展空前绝后的历史阶段，也就是完成斯蒂格利茨所说的影响21世纪人类最大的两件大事之一。

　　在这样一个历史的大背景之下，城乡规划将会发生什么样的变革，其发展趋势又是怎样呢？总的来说：

　　第一，城乡规划在城市建设和管理中的龙头地位日益显现。现在已经没有人能够否定城市规划在城市发展、建设和管理中的龙头地位，城市规划的龙头地位是越来越突出了，这是不容怀疑的事实。

　　第二，规划体系自身的变革需求日益强烈。因为我国现正处在经济社会转型齐头并进的关键时期，一是从计划经济转向市场经济，大量的城市规划的旧本本、老框框要适应市场经济的变化。二是区域经济转向全球经济，大量的规则要与WTO接轨，要与国际惯例融合。三是我们正经历新技术革命，大量的方法、手段和工具日新月异。这就对城镇体系和城市规划原来那一套做法产生强烈的变革需求。目前，我们有许多工作跟不上时代的发展，跟不上城镇化的发展，跟不上市场化的发展，跟不上国际化和新技术革命的发展。

　　第三，规划调控的功能、目标和途径日益复杂。过去，城市规划仅仅是代表政府的意志，再具体一点来说，是体现决策者和部分专家学者的意见。但是现在我们正面临着多元化的利益格局、日益增加的多种需求和多变的社会环境的挑战，规划调控的目标是越来越复杂，难度也越来越大。

　　第四，规划部门肩负的城市各类资源保护的职责日益繁重。以前城市各类资源的保护，土地、水、风景资源、历史文物等，只要政府不“破坏”，没有人能破坏得了。而现在，希望从生态资源、历史文化资源、水资源、土地资源中获取利益的单位和个人是越来越多了，规划局和风景园林部门成了通过城市规划进行资源保护的“孤家寡人”。但光靠我们的保护是非常困难的。如前段时间，有关风景资源、生态资源遭到破坏的消息频繁地出现在新闻媒体上，可谓狼烟四起。我们的感觉就像是救火队，哪里出问题，就急忙带人去调查、制止和处理，建设部设立的稽查办，专门协助各司局“救火、灭火”。

　　在这样一种形势下，规划变革的趋势是什么？我认为主要表现在以下六个方面：

　　一是城市规划的功能从限制大城市的扩张转向引导、调控和促进大、中、小各类城市协调健康发展。仅仅是通过规划来调控城市的规模，难度非常大。过去，我们“严格控制大城市，适度发展中等城市，积极发展小城镇”。这一方针在计划经济年代经济发展迟缓的时期是管用的。但是，在市场经济时代各城市自主发展的积极性非常高，动力很强劲的情况下，已经不相适应。有人将规划比喻为衣服，想通过一件衣服来限制小孩子的成长是不可能的，只能去适应它，随着孩子的成长添新衣服。规划是城市化发展的一个轨道，城市化发展的动力越足，规划这个轨道越要精密，材料要越好，在容易破坏的脆弱的资源保护方面就应该越强硬，越有刚性。

　　二是规划编制和实施的重点从确定开发建设项目转向各类资源保护利用和空间管制。合理布局的城市空间是城市各类资源的载体，是全体市民和移民经济社会活动的唯一平台，也是城市的最大财富。由于城市所有的活动都在这一空间进行，所以城市空间决定了一个城市可持续发展的能力，决定了这座城市的竞争能力。因此，规划编制的重点，要从过去摆项目转向资源的保护和提供空间的管制上。

　　三是规划调控目标从明确城市性质、规模和功能定位转向控制合理的环境容量和科学的建设标准。过去，我们非常注重城市定位。但是说实在的，在外部环境变化非常小、城市自主权非常小的情况下，城市的定位往往是可以一定终身的。而在环境变化非常迅速，区域经济转向全球经济，计划经济转向市场经济、劳动力快速流动、区域经济不均衡发展的格局越来越明显、城市政府自主权日益扩大的今天，城市的定位再要一定终身是不可能了。通过规划来明确城市的功能定位、规模以及城市的性质都将是非常困难的事情。所以，我们要学习市场程度比较高的西方发达国家的经验，控制城市各项规划合理的容量和科学的建设指标，着眼于提供良好的人居环境，把注意力放在通过规划建设良好的城市空间来增强城市的竞争力上。

　　四是规划调控和管理的范围要从局限于城市规划区之内甚至是建成区范围转向城乡一体化协调发展。今天的农村也许就是明天的城市。我们过去有一种老观念，就是把规划调控落实成规划区，局限于在城市建成区边缘捣鼓，稍微远一点的地方，就认为是在城市规划区以外，就啥事不管。实际上你不管，你自己吃亏，最后城市扩大了，你还得要管。因为我国的城市是一步一步扩张的，城市边缘是动态的，不像西方国家的城市，城市边缘早已经确定。对城市的边缘区的建设放任不管，所带来的后果是非常严重的。当前不少地方的城郊结合部，污水横流，环境恶化，土地滥用，城市边缘区已经成为有中国特色的贫民窟、城中村。

　　另外一方面，规划区范围之外的圈地运动愈演愈烈。据下面反映的情况看，这一问题是非常严重的。按照传统的做法，在城市规划区范围之外的用地，规划部门是管不着的，以至于所在的乡镇政府寅吃卯粮，把大量的土地贱卖，而这些圈地运动对将来城市规划的实施带来极大的障碍。所以，按《通知》要求，规划调控的目标要适度地扩大。我们有两张规划可以调控，一张是城市总体规划，我们要逐步扩大规划的范围；另一张是城镇体系规划。用城镇体系规划来强化总体城市规划区范围外的规划定点、规划实施等责任。

　　五是规划编制、审批和调整的过程要从行政手段为主转向依法治理、社会监督、全民参与。通过法定程序来减少规划审批和调整的随意性，减少政府官员的随意干预，减少利益集团对群众的长远利益、根本利益的侵害。

　　六是规划的实施机制要从政府为主导转向利用市场机制、调动各类经济主体建设、管理和发展城市的积极性。城市规划在某些西方国家专家那里称之为联络性规划，就是指要协同不同利益主体之间的利益冲突，共同为城市的长远发展贡献力量；规划要听取各方面的呼声，兼顾各方面的利益，尤其是要兼顾弱者的利益，实现社会公平、长远发展的目标。有利于调动各种社会主体的积极性，已经成为规划变革的主流之一。规划本身的变革要求，就是既要放开应该放的，又要管住应该管住的，充分调动各方面的积极性，为城市的可持续发展提供轨道和手段。同时要求城市规划既要有法律的刚性，又要有适应市场的应变性、灵活性和包容性。

　　我们只有充分认识城镇化的大背景和城镇化的功能、作用，把握城乡规划工作所面临的形势和任务以及城市规划本身变革的趋势，才能真正充分领会《通知》的精神。

　　二、政策与措施

　　《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号文）下发以后，各地都非常重视，积极贯彻落实。因为这一《通知》的出台有其深刻的背景，它是国务院第120次总理办公会议和中央政治局常委会第148次会议讨论研究的结果，不像以往传统的文件，由几个部委联合起草会签，然后送到国务院领导那里签发就行了的。它是从上而下，是经过党中央和国务院的两次会议确定了基本原则后下发的文件。从收集到的情况和反映来看，各地对贯彻落实《通知》的积极性特别高，但在贯彻落实中，离真正理解和把握文件精神内涵，可以说还有一定的差距。如对《通知》所提出的某些不能变通的要求，一些地方在具体执行中却作了变通等，这些问题都需要我们在这次会议加以解决。

　　如何正确理解和贯彻落实好《通知》，我觉得在政策措施方面，要集中把握10个重点。如果这些重点把握不住，我们可能就会白费劲，只抓住了《通知》中的一些只言片语，而把主要的东西丢了。

　　（一）明确指导思想，贯彻“四个坚持”

　　贯彻落实好《通知》，必须领会“四个坚持”。第一，坚持以经济建设为中心。城市化的本质、内涵、动力和目标，实际上都是围绕现阶段的经济发展，服务于经济发展；第二，坚持为最广大群众服务。这也是落实“三个代表”的核心问题。城乡规划代表的是最广大人民的根本利益，绝不是为少数人服务的。第三，坚持可持续发展战略。只有经济社会的可持续发展，才是根本大计。要实现可持续发展，就要保护不可再生的脆弱资源；第四，坚持实事求是，讲求实效，量力而行。也就是说，要从各地的实际出发，不搞一刀切。做到以上“四个坚持”，就要有效地制止各类与“四个坚持”不相适应的规划、建设和开发行为，保证和引导城镇化的健康发展。当前，在城镇化快速推进的过程中存在八种不良的倾向和现象。它们是：

　　（1）劳民伤财的形象工程

　　不切实际的形象工程与城市基础设施短缺并存，这是许多城市都存在的症结。热衷于建造大广场、大草坪、宽马路、超标准的政府大楼，而对基础设施建设却重视不够。如有一个县级市，全市人口只有30万，却盖了一座7万平方米的豪华办公大楼；有些城市的广场建得像天安门广场一样大；更好笑的是，有的城市居然在老城保护地带，硬是挖建一个广场出来，政府投资七八个亿，却没有一分收益，古城的文脉遭到严重了破坏。广场周边的房地产商，由于广场的建设改善了景观，房价飞涨赚足了钱。与此同时，该修的城市道路没有修，排水设施严重不足，下水管道、污水处理设施非常短缺。有的城市70％的马路下面没有排水设施，大多数城市的道路还没有做到雨污分流。城市道路没有排水设施，这意味着什么？冬天成了溜冰场，春天是烂泥塘，雨季是游泳池，道路沥青路面翻浆，一年修好几次，严重影响了城市的投资环境。当前，许多城市政府从当地的实际情况出发，着力于改善城市形象和人居环境，这是无可非议的。但是，为片面追求自己的政绩搞形象工程，而忽视对城市人居环境影响最大、投资环境影响最密切的基础设施的建设，这是要不得的。片面追求城市形象的“美化运动”不是我国的特产，西方发达国家也曾出现过这样的情况，但人家早已抛弃掉的劳命伤财的东西，我们现在却去捡回来，这确是一个问题。

　　（2）急功近利的规划调整

　　有的城市政府一换届，新上任的领导首先就是调整规划，也不管原来的规划是否合理，推倒重来，“一任领导一张规划”的现象较为普遍。不少城市不顾当地经济发展水平和实际需要，盲目提高城市建设标准。根据同济大学的调查，全国有182座城市提出要建国际化城市。城市规划本身是难以调控城市规模的，也不可能为城市功能进行终生定位，但是规划可以调控和影响城市未来的发展。有的城市近10年城市人口流入量几乎是零，机械人口增长数量很小，这样的城市如果也提出“一年一小变，三年一大变”，城市建成区要成倍扩张，就是空话。少数城市新设立的工业区面积，是解放以来该市工业总用地面积的几十倍，更是离谱。所以，城镇体系规划要确定重点发展城镇，按城镇以往人口的机械增长比率来推算确定城镇应该发展的速度。有的城镇之所以被确定为重点镇，是因为该镇近几年人口净流入率在这个区域是最高的。以后经济条件改变了，别的城镇与之竞争，那是另外一回事。人口净流入率等于零的城镇，也盲目地描绘宏伟蓝图、放卫星，那整个区域的发展就会适得其反。

　　（3）寅吃卯粮的圈地运动

　　用光子孙土地资源，追求任内政绩，这是非常严重的问题。它的严重性，就在于没有财政约束，把土地贱卖，土地收益用于搞形象政绩工程，听任规划完全受制于少数利益集团的摆布。到底是规划指导土地的开发还是以土地开发的现状胁迫规划来服从？如有的城市要修建轨道交通，有房地产开发商就说，轨道交通要修到我的开发地块上，然后通过领导做工作，通过私下某种交易，压制规划部门必须要保证某个房地产商的利益。如果真是如此，那我们的城市规划就成了任人摆布的玩具，不仅失去了规划的科学性和合理性，不能够为最广大人民服务，而且使大量的国有资产落入了个人腰包。现在，国外采取了一种新的开发模式，即TOD开发模式，通过城市交通导向，在确定交通道路建设规划方案 时，就预先把道路周边的土地进行控制，并由政府收购，道路设施建好后，两边的土地将会大幅升值，因为此时道路设施的价值已经渗透到周边土地里面了，然后政府再从容地明确道路两侧土地的用途和规划要求，把土地公开拍卖，这不仅可以收回整个基础设施的投资，而且还可能有节余。与此同时，新开发区域的生态平衡、资源保护也会得到妥善的处理。而我国不少地方的现实情况是，土地先被开发商所占用，市政设施跟着开发商修建到他的开发土地里，得益的是开发商，这不是大量国有资产流入个人腰包吗？我们可以断言，几乎每一项圈地活动都存在着肮脏的交易。所以，寅吃卯粮的圈地运动对城市的发展、生态的保护、资源的合理利用、广大人民长远利益都是毁灭性的。

　　（4）脆弱资源的过度开发

　　城市的许多资源是非常脆弱而且是不可再生的，如历史文化资源，生态资源，土地资源，水资源、水源保护地等。但是现在这些不可再生的脆弱资源正遭到三种力量的破坏。一是领导干部的无知和急功近利，二是利益集团的贪婪，三是某些专业部门的权力。这三种破坏力量使不可再生的历史文化和风景旅游资源屡遭破坏。如果说在大跃进时代，它的破坏仅仅局限于政府的盲目决策，而现在的破坏则是来之于三种力量的夹击。如果对此不加以有效的制止，这种破坏将比历史上任何时候都更具毁灭性，更加严重。现在开发商圈地有各种各样的门道，有一种门道说是要替政府建造一个公建设施，如开发商出资1亿建一个展览馆，条件是政府在展览馆边上批1000亩给他。还有一种是以高科技项目为名圈地，要求政府先批准其在旁边开发10万平方米的商品房，然后承诺以房地产的开发收益来投资高科技，促进本市高科技的发展。有些领导傻得一塌糊涂，居然也会相信。一个博物馆或展览中心，由私人投资建设却又要政府另外再给一块地，那政府自己为什么不把该地块公开拍卖出让，以出让收益自己来建设呢？为什么要转手他人？为什么不相信政府职能部门以土地收益通过转移支付来增加对高科技的扶持，反而相信不法商人的空头承诺？

　　（5）盲目布局的基础设施

　　盲目追求大而全、小而全，自成体系，自成格局，这是当前基础设施建设的一个弊端。如一个地级市内有各自为政的200来个自来水厂，却没有相应的污水处理厂。当然，我们也有正面的经验，如有的地市通过城镇体系规划对基础设施建设进行合理布局，将原来一个地区拟建50多个自来水厂减少到18个，节约投资40％以上，相当于几个亿资金的节约，而且布局合理，供水系统保障程度改善，整体效益提高。但大量的重复投资现象还比比皆是，而且有一些重复投资是当地政府之间互相攀比造成的，你有的我也要有，你高我比你还高，以至于相距8公里，就有两个同样规模的火车站，一样高的两个电视塔。这些追求虚荣的重复投资所造成的浪费十分严重。

　　（6）杂乱无章的城郊用地

　　不少城市的城郊结合部已成了“三不管”的“城中村”，用地混乱，污染严重，环境恶化。城郊结合部的农民建房没有任何章法可循，有的地方可以说是房子密到新人进不去，死人抬不出，污水横流，垃圾遍地。在相当一部分城市的城郊区域，正在出现中国特色的贫民窟，出现了大量的违法建筑，城乡人居环境急剧恶化。有些城市已被这种灰色地带杂乱的违法建筑像包饺子一样包在一起，整座城市只有中心地段比较整洁，一到城市的边缘地块，就是杂乱无章、臭气熏天。陪同卫生检查团检查城市环境卫生，到了环境面貌差的地方，肯定是郊区。大家都认为郊区就该是差的，差的地方就该是郊区，好的地方只能是城市建成区。所以郊区正在成为“脏、乱、差”的代名词。我国的城镇、城市环境与西方发达国家差距最大的，不是市中心，而是在郊区。国外城市的郊区是最漂亮的，而我们的郊区则是最混乱的。

　　（7）任意肢解的城乡规划

　　法规体系不健全，干部素质提高与城镇化不同步，以权代法，违反规划法，随意干涉正常的规划管理，正在酿成恶果。我在金华担任市委书记时，就遇到过这样一个可以称之为笑话的事例，当地铁路系统的铁路工人村乱七八糟，小区内所有的道路、空地，全部被破枕木搭建的小屋所占领，这些小屋不是养鸡、养猪，就是租给农民，完全是一片贫民窟景象。我问市规划局长，你怎么不管呢？他说铁路系统是由他们内部自己管理的。这说明他知法犯法。按规划法的规定，政府的规划主管部门统管行政区域的规划，任何单位都不能违反规划法，任何单位都不能抗拒规划部门的依法管理。法律面前人人平等，规划法是基本法，居然规划局局长自己都承认那块是禁地，规划部门不能去管，这不是自己打自己的嘴巴吗！当然，也有少数人不懂或曲解城市规划的政策法规，以自己单位所发的文件通知，就错误地认为自己大院内的建设可以不受城市规划法的管辖。必须明确城市规划法是全国人大通过的基本法之一，只有宪法才能调整基本法。我们有许多同志对此迷迷糊糊，使城市规划本身受到任意肢解，城市建设和管理的整体性、科学性被分割歪曲。这是一个非常严重的问题。

　　（8）屡禁不止的违法建筑

　　现在公开违法建设的现象有所减少，但是违法建筑应拆未拆的现象普遍存在，有的城市违法建筑面积总量已占总建筑面积相当高的比例，个别城市甚至高达三分之一。通过领导批条子要求修改规划，通过行贿做工作，增加建筑高度，提高容积率，减少绿地面积，改变土地使用性质等是屡见不鲜的事情。以罚代拆，更是助长了这种歪风。老百姓都非常清楚，违法建设的房子一旦搭起来，只要当年不拆就可以收回成本；比较好的房子，2年到3年不拆，就可以收回成本；即使二三年后被拆除，他已经赚了不少钱了。

　　在城镇化进程中存在的以上八个方面问题，虽然与我们的规划管理体系不合理，法规不健全有关，但是大多数还是领导干部指导思想上的问题。所以，我们贯彻落实《通知》，必须把端正指导思想放在首要的位置。

　　（二）强化城乡规划的综合调控作用

　　这次经党中央政治局常委会和总理办公会议讨论确定后下发的《通知》，非常明确地强调要强化城乡规划综合调控的作用。明确要求：

　　各类专门性规划要服从城乡规划的统一要求；区域性重大基础设施建设必须符合省域城镇体系规划确定的布局和原则。

　　市级规划行政管理权不能下放，已下放的要立即纠正，尤其是各类开发区、高教园区、度假区等。设区城市的市辖区原则上不设区级规划管理机构，如确有必要，可由市级规划部门设派出机构，对人财物实行统一管理。

　　依法确保“两证一书”在实施规划中的地位和作用，在城市规划和建设中，要坚持建设项目选址意见审查制度。各类重大项目的选址，都必须依据经批准的省域城镇体系规划和城市总体规划。在九部委联合下发的文件中还进一步明确，不得以政府文件、会议纪要、党政联席会议、五套班子联席会议纪要来取代法定的选址工作程序。通过专题会议研究讨论，拍板确定了的事，再由规划局给予办理手续，这样的事我们自己也做过。所以我们必须把这句话写进去，才能防止我们过去的错误。

　　我们确实在这方面吃过苦头。我到杭州任市长后，遇到的第一难事就是望江门热电厂问题。新的城市总体规划确定杭州要以钱江两岸作为新的城市中心区，实施沿江跨江发展，而望江门热电厂正好处在确定的城市中心区内。这个热电厂是由前任党政联席会议决定取代规划局选址定点的，总投资16亿元，配建一条专用铁路，年耗煤100万吨，产生煤灰60万吨，周边5平方公里将成为高降尘区。如果仍按原计划进行建设，那新的城市规划还能实施吗？杭州还能按规划的框架发展吗？这个占地五百亩热电厂就是只拦路虎，它阻碍了城市发展的空间。我上任时，热电厂工程桩基已经打下了二千多根，设备订购合同也已全部签订，同时还涉及到国外银行的贷款。怎么办？如果继续建设，城市沿江发展的构想就不能实现。如果停止建设，则损失巨大，政治责任和国外的贷款风险由谁承担？班子内部的意见也不统一，最后还是硬着头皮决定停止建设望江门热电厂。为此动了很多脑筋，省建设厅也帮了很多忙。但想不到中间还是有拦路虎，设备合同签订过程中涉及到一些高级干部的子女。这些人跳得很凶，到处告状，很棘手。后来这一工程总算是停下来了，政府为此赔偿了四个亿。后来这块土地经公开拍卖出让，回收了5个多亿，总算又收回了资金。城市发展、新区发展的拦路虎拔掉了，新的污染源得到制止，整个环境也改善了。所以，采取什么联席会议，领导先拍板，然后再叫规划局补办选址意见书的做法，看来是愚蠢之极。

　　重点镇的规划要逐步实行省级主管部门备案核准制度，加强对卫星镇、重点镇的规划管理。集镇规划管理力量的配备要加强，当然集镇要分级管理。要加强县城的规划管理，县城、重点镇的规划，要报省建设部门备案。备案不是报上来你就不管，而是一旦发现规划存在问题就要及时提出，然后要求纠正。如果上报备案的规划有问题，而备案单位没有提出，这就是备案单位的责任。

　　（三）严格城乡规划的编制、调整和审批程序

　　规划编制和审批要逐步实现相互之间的制约，适度引入竞争机制。深圳市较早就成立了规划委员会，山东最近也在全省推行这一做法。规划委员会是规划审查机构，规划设计部门专事编制规划，这就是规划编制和审批的适当分离。当然，请几家当地比较有权威的规划机构来编制规划，然后实行规划管理和编制的适当分离，也是可行的方案之一。这有各种不同的方法，可以进一步进行改革、探索。目前，有不少城市在编制总体规划以及比较重要地段的控制性详细规划时，采取先编制概念性规划，引入竞争机制的办法。在一个规划制定之前，有一些不同设计概念的比较，从而扩展思路，吸收更多未来发展的信息，以精确地把握规划的走向，避免错误，使规划更具有指导性，这些都是非常好的经验。

　　要严格规划专家论证和规划公开程序，尽力排除条子工程、“集体”决策负责以及通过修改控规来换取小集团、个人利益这样一种错误的倾向。强化规划审批管理程序的刚性，强化上级规划管理部门、地方人大的行政、法律监督。《通知》要求地方人大要审议城市规划。城市规划要实行就地监督，就地形成相互制约的关系。《通知》之所以把中央领导的意见写进去，要求当地的行政首长要对城市规划负总责。行政首长负总责并不意味着什么事情都由行政首长管，不是什么鸡毛蒜皮的事情都管，而是要求你负责任。因为只有行政首长负责任，地方人大才可以监督。行政首长如果不负责任，谁负责任？市委书记要是负责任就麻烦了，因为人大没法监督地方党委和市委书记。所以说只有行政首长负责，地方党委和人大才可以监督，这就是相互制约的关系。城市规划实行就地监督是成本最低的监督，而由上级部门来监督，其监督成本就比较高，但从国内外规划发展历史来看，这也是一种行之有效的办法，必须进一步坚持完善。所以，地市一级规划部门应该向省级规划主管部门汇报工作，这在《通知》中有规定。就地监督、内部制约和上级监督要形成合力。

　　完善上级审批或备案制度，突出强调法定程序的严肃性。就是要通过备案制度和法定的审批程序，实行有错必纠。故意不纠的要负责。各地要成立规划委员会，我建议可以借鉴深圳市的经验，一般是由行政首长或分管副市长担任规划委员会主任，不在政府任职的专家学者要占委员总数的一半以上，还可以邀请上级规划部门一些同志来担任委员。

　　《通知》还强调城市规划的法律监督和民众的社会监督，强调规划审批过程的公开。我看了上海和青岛市介绍经验的材料，所推行的政务公开和阳光工程很值得各地借鉴。

　　（四）进一步发挥近期建设规划对建设项目的调控作用

　　近期的建设项目、建设规划，除了对以上几类超标准形象工程必须严格控制之外，《通知》还规定：凡拖欠公务员、教师、离退休人员工资，不能及时发放最低生活保障金的城市，不得用财政资金新上脱离实际的各类楼堂馆所和不求效益的基础设施项目。而且从2003年7月1日起，建设项目不符合近期建设规划的，有关部门将协同动作严格控制。不得用财政资金包括土地出让金新上脱离实际的各类楼堂馆所，但并不限制由私人投资的各类楼堂馆所建设项目，如果采用国有土地补偿之类的暗补办法更属禁止之列。不求效益的基础设施项目主要指的是超大广场、大马路、大草坪等，如像一个人口只有几万的山区县城，也要修建一条近百米宽的马路，这样的基础设施项目就要限制。近期建设规划是城市单位总体规划的一部分。修编和完善近期建设规划，在思想认识上，中央和地方可能会存在不一致的地方，地方的领导可能认为这是突破城市总体规划的好时机，而中央领导之所以反复强调近期建设规划的修编和完善，是为了制止不切实际的形象工程。城市规划部门刚好处于这两者之间，必须借助贯彻《通知》精神，认真做好宣传说明工作，使地方领导深刻理解，近期建设规划的修编和完善，是为了制止不切实际的形象工程，制止重复建设，提高基础设施投资的效率。合理的基础设施建设项目、非财政性资金投资的项目以及中央政府投资的项目当然要给予支持。

　　（五）明确和落实规划的强制性内容

　　总体规划和详细规划必须明确规定强制性内容，任何单位和个人都不得擅自调整已经批准的强制性内容，这在《通知》中是非常明确的。规划的强制性内容就是要强制执行，有法定地位，不是橡皮，可长可短，可有可无。对各类规划的强制性内容，九部委发的204号文件已经做出比较详细的规定。

　　为什么要确定强制性内容呢？强制性内容主要包含两类：一类是不可再生资源的保护，生态资源、历史文化资源、文物遗产资源、城市风貌资源都是不可再生的，破坏了就不复存在；二类是建设敏感区，将来要进行大规模基础设施投资建设的区域就属建设敏感区，要预先控制住地块的出让，让它的土地收益归国家所有，归政府所有，不能滥批乱建。规划强制性内容不是越多越好。多了，规划的灵活性、应变性、适用性就会受到影响。当然更不是越少越好。现在，我担心无论是近期建设规划，还是总体规划，最后基本上很少有明确的强制性内容，这就很糟糕。没有强制性内容，规划的内容全是指导性的，那这一规划就是橡皮筋一根，废纸一张。所以，我们对城镇体系规划、城市总体规划、控制性详规、风景区规划、历史文化名城保护规划等一系列规划，都要明确强制性内容。

　　（六）强调对不可再生资源的保护

　　要发挥规划对资源特别是水资源、土地资源的配置作用，注意对环境和生态的保护。这是《通知》的重点内容，也是中央领导谈得比较多的。江总书记在听取建设部关于城市规划工作汇报时，还特别讲到他的老家扬州，他说扬州是非常难得、非常宝贵的历史文化名城，非常值得保护。他提出这样好的历史文化名城，不能搞成什么国际化的都市，应该切切实实地保护历史风貌。他对这座历史文化名城特别有感情。

　　要保护不可再生的资源。《通知》强调要抓紧编制历史文化名城保护规划、风景名胜区规划。尚未完成历史文化名城和历史保护区保护规划的，必须在年底前要全部完成；新批的风景名胜区的规划，也要在2003年6月底前全部完成；而且要求在历史文化名城保护规划中，划定历史文化保护区的界线，明确强制性内容，禁止在保护区内随意拆建，不得破坏原有风貌和环境。我们过去也编制了许多历史文化名城保护规划，但不少是块“橡皮”，不知道保护区界线在什么地方，也很少有强制性的内容和严格控制的指标。

　　九部委联合下发的204号文件还进一步规定，在历史文化名城，凡是拆除旧建筑和建设新建筑的，应当进行公示，听取公众意见，按程序报批。许多古、旧建筑，就像人的脑袋一样，要是砍了就不可能再生，新修的建筑即使一模一样，也已把历史的信息全部丢光，只能称之为假古董。所以，在这些问题上，我们要反复强调204号文件的规定，拆旧建筑、建新建筑，必须要先进行公示，交与群众讨论，然后决定是否拆除，以使关键时候可以“刀下留人”，就像《刑法》中的死刑复核制度一样。拆除老建筑也就是判它们死刑。有的城市拆除古老建筑，全凭领导一句话，把一些清朝民国时期的建筑全部拆除。有的还美其名曰搞绿地、搞亮丽工程，结果这些几百年积累下来的文化遗产毁于一旦，这是非常可惜的。

　　《通知》还特别强调要解决当前存在的对风景名胜资源破坏性建设等问题。风景名胜区的核心区内，严格禁止与资源保护无关的项目。整个风景区内的重大建设项目，都应该由省级城乡规划部门审查，报建设部审批。对不符合要求的项目，应限期拆除，并将结果于年底前报建设部。

　　（七）切实加强城乡结合部的规划管理

　　城乡结合部的规划管理，是贯彻落实《通知》的重点，九部委下发的204号文件对此也提出了明确的要求。要解决这个问题，当然比较棘手，有许多城市如深圳、珠海、苏州已有一些好的经验，我看下一步专门召开一次会议进行研究部署。当前要做的工作包括《通知》和204号文件里明确提出的主要有以下几项：一是抓紧编制好这类地区的控制性规划；二是复核审定各地块的性质和使用条件；三是制止以集体土地流转为名擅自改变用途；四是严格处理圈地行为，要抓一些典型，所圈的土地要退回去并追究责任。下一步建设部与国土资源部要进行联合调查，对这种行为进行严厉的处置；五是重点查处城乡结合部未经规划许可或违反规划的建设行为。城乡结合部的控规、详规要结合城镇体系规划、土地利用规划、城市总体规划来进行编制。编制控制性详规可以跨越城市规划区的范围，允许适当突破；对跨越行政区范围的，则要协同不同的法律主体，协调一致共建基础设施，共保生态资源。

　　（八）明确规定规划行政行为的责任及其监督追究制度

　　这次《通知》突出强调并明确规定了对行政行为的监督机制，与1992年、1996年、2000年国务院三次针对规划工作存在的问题发出的通知不同，以前的通知、文件都没涉及对行政行为的监督和行政责任的追究。缺乏有力的制约和查处的条款，这是一些地方政府及其规划部门的领导，没有自觉认真执行城乡规划法定程序的重要内在原因。《通知》针对这个问题，突出强调了城乡规划工作必须依法行政的概念，提出了明确的监管要求，作出了具体的行政责任追究规定。这些规定条款是《通知》的核心内容，也是为我们城乡规划工作的依法行政提供了基本保证。有些条款是中央领导提出来的，我们把它写进去，有的表述用的就是原话。各地规划工作人员特别是领导，必须充分认识这一制度的严肃性和重要性。具体内容包括：一是按干部管理权限对直接责任人给予行政处分直至承担刑事责任；二是追究主管领导甚至主要领导的责任，直至撤职；三是规划部门对违规行为、违规建设不依法处理的，要追究规划部门责任。我们现在有些规划部门就是失察、失职，明明是违法建设，就是不管，连勒令停工的通知书都不发，有的发了通知书后就不管了。规划人员受处分的，要取消行业从业资格；四是地方政府承担经济赔偿责任；五是取消城市的相关的名号。也就是说，如果某城市违反规划建设，其已获得的历史文化名城、国家级风景名胜区、国家园林城市、人居奖等称号，建设部可以报请国务院予以取消，这是《通知》规定的非常明确的。取消历史文化名城的称号，宣布某某城市已不是历史文化名城，因为这座城市已没有任何历史文化的东西了，这其中的责任就在于你不注意保护。所以，对责任的追究要落实到人，处理到人；存在违法事件，该管的不去管的，就要予以处理。而处罚是广泛的，不仅要在经济上承受处罚，还要给予行政处分，严重的要追究刑事责任，而所在的城市还要取消名号。

　　（九）进一步强调干部培训工作的重要性

　　建设部、中组部合办的市长培训中心，负责全国设市城市市长、分管市长的培训，包括市委书记也要培训。市委书记的培训很重要，因为有些盲目决策是由他们作出的，例如由市委书记牵头的党政联席会议。本人也担任过两个城市的市委书记，一个城市市长，这些蠢事也曾干过。

　　各级各类规划行政主管部门的领导也要加强学习，更新规划业务知识，提高管理水平。现在形势变化很快，许多规划方面的教科书内容陈旧，与实际完全脱节，已经不适用了。省、自治区、直辖市要建立相应的培训制度。这次我们与中组部专门开了一次干部培训领导小组会议，定了一条原则，就是建设部门的培训与党中央新出台的《党政领导干部选拔任用工作条例》、干部任职资格培训相衔接。建设部的培训也像党校一样算数。

　　（十）建立、健全贯彻落实规划法规的督促检查制度

　　没有监督检查制度，所有文件都将是空炮。国务院为城乡规划建设部门发的文件最多，但是贯彻落实的情况不怎么样，原因何在？一是没有行政违规追究办法；二是别的部门、利益团体干涉太强烈；三是没有监督检查的制度。所以这次《通知》特别强调要建立健全监督检查制度。今年9月份之前，几部委将对《通知》提出的各项要求进行执法检查，并向国务院做出专题报告。所以要求各地进行自查，年底建设部要对十大违规案件进行全国通报；各地、各部门要结合自己的情况和责任，逐项分解任务，组织力量，集中精力，限时进行整改；各省、自治区、直辖市应率先进行自查自纠。尽快建立经常性的检查、纠正和责任追究制度，确保规划法规的严格执行；迅速建立下级城乡规划管理部门向上级规划管理部门报告年度城乡规划管理工作情况制度和重大案件处理向社会公示的制度。

　　除了以上这10个重点以外，根据各地的实际情况，可能还有一些重要内容需要贯彻落实。但《通知》的这10个重点内容是普遍适用的，在贯彻落实中是不能缺少的。

　　三、贯彻与落实

　　贯彻落实好国务院《通知》和九部委联合下发204号文件，我看有八个方面要认真加以把握：

　　（一）认真学习《通知》，带头严格执行政策

　　《通知》是城镇化起飞阶段确保城镇化快速、健康发展的重要文件，是针对当前存在的问题和历史经验所提出来的，是加强城乡规划调控的规范性文件，是城市发展的轨道，也是将来修改《城市规划法》的重要依据。《城市规划法》将来要修改的许多内容将是来自于这个重要《通知》。所以，各级城乡规划管理部门要带头学习，严格执行。

　　（二）结合本地实际，制定好贯彻落实《通知》的地方性政策

　　《通知》和九部委204号下发的文件的许多条款是指令性的，各地各部门不能各取所需，特别是上面提到的十个重点问题，应当全面贯彻落实。当然也要力求结合本地实际，将《通知》精神贯穿于地方性政策文件之中。原来已经发了一些地方性文件的，要进行修订。有些地方行动比较快，如山东省收回全省所有的开发区、度假区、大学园区的规划管理权；浙江省专门发了文件，严格进行规划违规的普查。行动比较快，工作比较有力，当然还有一些很好的例子值得各地借鉴。

　　（三）抓紧做好近期建设规划和其他各类规划的修编工作

　　这项工作的任务量非常之大，能否按时完成，我个人非常担心。比如还有几个省没有完成省域城镇体系规划的编制，年底前必须要完成。有些已经完成的省域城镇体系规划，指令性条款不够完善，还需修编完善。风景区总体规划要抓紧修编，1990年以前编制的规划，包括一些上报时间比较长，现在已经失效的规划，要组织进行重编。历史文化名城保护规划要根据《通知》精神进行修编，风景区规划、城乡结合部控制性规划等这几类规划要注意质量，注明强制性内容，不符合的，要重新修编。近期建设规划的修编，要注意防止我前面讲到的八种不良倾向。

　　（四）加快建立对违法违规建设的监督检查和反馈处理制度

　　这非常重要。因为监督、检查和反馈处理，越往基层，处理的成本越低。等到建设部发现这个问题再去处理就晚了，风景资源也破坏了，违法建筑也盖起来了，违规建设项目也完工了，再进行查处的损失也就比较大。所以，对违法违规建设行为要通过有效的督查制度，力求就地发现，就地解决，就地纠正，力求消除在萌芽状态。

　　省一级应建立监察员制度，定期巡回检查。可以派监察员到重点城镇进行检查，公布举报电话。如到某个地方进行检查，先公布某某人是省建设厅派出的监察员，在什么时间内接受大家对违反规划的圈地、任意改变土地用途、违法建筑、破坏资源建设行为的举报，然后就地核查，写出报告，督促地方规划部门立即纠正，如是违规建筑立即予以拆除。

　　要贯彻执行好《通知》，还要严肃处理违反规划的人与事，对违法建筑和错误决策要立即纠正，对人要严肃处理。要坚决拆除违法建筑。现在对违法违章建筑的处理，以罚代拆的现象非常严重，必须坚决纠正。世界上对违法建筑的处理只有一个办法，就是拆除，没有什么别的办法。意大利对违法建筑的处理，就是用推土机把违法建筑全部推倒。对违法建筑如果只是罚款了事，实在是太轻了。按过去的规定，违法建筑只是按建筑量的百分比进行经济处罚，如按建工成本的百分之十、百分之二十进行处罚后，违法建设者再按商品房出售，仍大赚其利，所以他根本不怕你罚款。我在杭州工作时，规定对因结构原因不能拆除的违法建筑的罚款是对整幢建筑而言，如这一建筑违法加高一层，不是按照加高一层的面积来罚款，而是按整幢建筑工程总量的百分之二十进行罚款，要罚得他肉疼。拆除违法建筑必须用铁的手腕，不能羞羞答答。拆除违法建筑要有好的办法。可以由规划局和土管局出面，把违法建筑的地点、面积，建设时间，责任人，要求何时拆除等内容统统在报纸上予以公布，要求责任人自行拆除，如果到期不拆，由地方政府组织强行拆除。如有对强行拆除不服的，可以向法院起诉，地方政府应诉。如真的拆错了，政府给予赔偿。杭州市就采取了这样的办法，自1999年6月至2001年底，市区共拆除了300多万平方米的违法建筑，结果没有一件起诉政府的事件发生。拆除违法建筑当然要依法办事，严格程序。但如果每处违法建筑都通过法院去拆，周期过长，涉及的精力太多，违法建筑是拆不了的。处理违法建筑在全球没有更好的办法，唯一的办法就是拆除。有些实在难以拆除的违法建筑，如拆除局部违法的建筑可能影响建筑整体的安全质量，属于结构性问题的，那就按照整个建筑的工程造价来罚款，而且要一并处理当事人、施工单位和规划设计单位。

　　（五）健全各级规划机构设置和落实经费

　　要重点检查规划管理权下放的纠正情况。规划管理权已经下放的，要立即纠正。对不纠正和不执行国务院文件的情况，要逐级上报。必须认识到市级规划管理权不能下放，这不仅仅是九部委文件所要求的，而是国务院的文件明确规定，并经中央政治局讨论所决定的。

　　风景区与城市规划区重叠的地方，应服从城市规划部门对城市规划的统一管理，不能另搞一套审批办法。当然，规划部门在审批建设项目时，应征求和尊重风景园林部门的意见。

　　健全规划管理机构设置。南方有一个城市包括下辖县市规划局，十几年来都是先进，去年进行机构改革时，把规划局和建委合并，这就不对了。这种情况其他地方也存在。如某著名的风景旅游城市、历史文化名城的建委和规划局是合并的，叫建设规划委员会，我认为要予以纠正。虽然有的城市，由常务副市长、分管副市长或者是市长助理，或者是建委主任来协调城建口的几个部门，开联席会议是有效果，应该坚持和完善，但是不能把规划与其他部门合并。规划部门是一个非常重要的部门，应该独立设置。要检查规划经费、编制的落实情况。对重点镇的规划建设管理人员，编制的落实情况也要进行检查，不能空白。今天的重点镇，明天就可能会变成正规的城市，不能等到搞得乱七八糟了，再建立规划局去收拾。

　　（六）要进一步完善正常性建设项目的审批程序，提高办事效率

　　规划管理部门既应该管住该管的，但是该办的事情，也要赶快办，提高办事效率，这非常重要。不要说因为贯彻《通知》精神，就什么都堵车了。这方面一定要注意。要制订一系列的制度，明确规定办事程序、时限、权限和违规责任。部规划司要对青岛等地的经验进行汇总，发给大家作为参考。要推行上海、青岛的经验，公开规划编制、调整、审批的全过程。如按规划要在老市区进行改建或建新建筑，就必须征得周边单位和个人的签字同意，甚至首先要在该地进行公示：这里将建一幢几层的大楼，可能会产生什么样效果等。经公示签字后再予以审批，把矛盾解决在下面。美国著名的城市波士顿，是杭州市的友好城市。去年我访问波士顿时，到该市市政府拜访过，其总规划师对我说：现在对建设项目的审批很难，但是有个办法，如果周边的人不同意这一项目的建设，我们就不批，矛盾在下面，由建设者自己去疏通。所以，规划部门要理顺项目审批程序，当然还要主动接受社会监督、舆论监督，主动接受监督，主动向社会交底，让人们知道规划局到底干了什么，依据什么法规审批，到底是代表谁的利益。要让大家明白，规划部门所做的一切，代表的是人民的长远利益，保护的是不可再生的旅游资源，从而争取大家的支持，这非常重要。否则，我们做的事情群众不理解。有的地方开展群众评议，投票的结果是规划局倒数第一名，这非常可惜，实际上规划局做了大量的工作。

　　（七）全面提高“两证一书”的覆盖面

　　“两证一书”是城乡规划调控的主要手段，也是执行法律法规的有效工具，是贯彻《通知》的重点工作，是依法办事的基础条件。“两证一书”尤其是“选址意见书”，在某些地方一直是薄弱环节，必须从建立省域城镇体系规划实施机制入手，切实制定好“选址意见书”分级管理规定。204号文件规定，选址意见书必须要依照城镇体系规划和国务院下发的13号文件，可以超越城市总体规划规划区范围。当然，选址意见书是实行分级管理的。因此市级规划部门要注重与省建设部门的协调动作，对属于本市规划区之外的项目选址，应当充分听取省建设厅的意见，充分利用13号文件赋予省建设部门的权力，来做好意见书的分级发放。否则将会得不偿失，也违反13号文件的规定。要健全内部和外部的制约机制，保证发证人员自身的公正和廉洁。“两证一书”特别是选址意见书的发放，应严格依法办事，严格依据公开的法定程序办事。各级规划行政管理机构都要很好地运用这一权力，切实保持廉洁。各地对发程序、发证人员的职责和权限要有严格的规定。

　　（八）积极探索，大胆创新，改革规划编制管理体制

　　《通知》的下发为规划体系改革指明了方向，给出了轨道。不少规划部门也有很多创造性的成功经验。为此，建设部准备定期组织学习、交流和推广。今天这次会议也是一个交流学习的好机会，大家提供了一些规划体制、编制改革管理的成功经验。我们在规划体系这方面确实需要大胆的改革、大胆的创新，但都要围绕13号文件所确定的轨道而展开。我们要抓住这一历史性的机遇，大胆改革、大胆创新，严格遵照法律法规，坚决贯彻落实国务院《通知》的精神，以更好的工作成果向第四次城市工作会议和党的十六大献礼。

　　我的话完了。谢谢大家。