――刘志峰副部长在2003年全国住宅与房地产工作会议上的讲话

（2003年1月13日 武汉）

　　刚才，家瑾同志通报了去年工作，对今年房改与房地产工作做了全面部署，我完全赞成。下面，我就五年来房改和住宅建设的基本情况，以及当前的形势和任务讲几点意见。

　　一、关于成就和经验

　　刚刚过去的五年，在党中央、国务院的正确领导下，由于各级党委、政府高度重视，财政、税务、计划、国土、金融等各相关部门大力支持，各级房改和房地产工作者辛勤工作，城镇住房制度改革取得了历史性突破，住宅与房地产业实现了持续快速发展，为国民经济和社会发展作出了重大贡献，为今后的工作积累了宝贵经验。

　　（一）住房新体制基本建立

　　1998年初，党中央、国务院决定在全国范围内停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。几年来，随着住房分配制度改革的逐步实施，住房市场体系、住房供应体系和住房金融体系等方面都有了重要进展，推动了住房新体制的建立。

　　第一，旧的住房体制已经打破，居民住房观念发生根本转变。通过稳步推进公有住房改革，当前80%以上的城镇可售公房出售给了职工，回收了长期沉淀的住房资金，明晰了住房产权，私有住房占城镇住房的比例超过了82%。从根本上改变了公房低租金、福利性使用制度。城镇居民在传统体制下形成的住房是政治待遇的等级制观念，住房福利制是社会主义优越性的观念，把住房排斥在居民家庭消费支出之外的观念已经发生根本转变，“自住其力”的商品化观念基本形成。

　　第二，停止了住房实物分配，逐步推进住房分配货币化。1998年下半年以来，住房实物分配已经在全国范围内停止，绝大多数城市已经完善了住房分配货币化方案，开始发放住房补贴。住房分配制度改革，切断了单位建房、分房的旧渠道，提高了职工住房支付能力，调动了居民住房消费的积极性。去年1-11月份，个人购买商品住宅的比例达94.3%，居民已经成为住房投资和消费的主体，市场需求主体发生了根本转变。

　　第三，基本建立了以经济适用住房为重点的住房供应体系。各地通过土地划拨、减半征收行政事业性收费等措施，降低开发建设成本，同时对销售价格和开发利润进行限制，加快了经济适用住房建设。集资建房、合作建房在许多中小城市、独立工矿企业继续发展。通过旧城改造、危改加房改，加快了危旧住房改造。廉租住房制度进行了积极探索，初步形成了以货币补贴为主、实物配租为辅、多种方式并举的廉租住房制度。

　　第四，二级市场全面开放，市场体系不断完善。国家逐步完善了鼓励存量住房进入市场交易的相关政策。存量住房交易日趋活跃，房屋租赁市场逐步规范，初步形成了存量与增量联动、买卖与租赁并举的局面，基本建立了统一的房地产市场体系。35个大中城市存量住房交易套数已经达到新建商品房交易套数的75%以上；部分城市房屋租赁登记备案面积已经与新建住房交易量持平。

　　第五，市场中介服务加速发展，政府管理行为逐步规范。建立健全了房地产估价、经纪人员职（执）业资格制度，制订了技术规范和管理办法，推广了“上房置换模式”和“贵州房屋银行”等中介服务方式。中介服务业务逐步规范，服务品种不断增加，覆盖了信息、法律、担保、保险等许多方面。政府相关部门简化了交易办证的环节和手续、大幅度减少了管理收费项目、降低了管理收费标准，管理行为逐步规范。

　　第六，基本形成与市场发展相适应的税收、金融政策。国家对房地产交易的相关税收政策进行了较大调整，对涉及居民购买、出售普通自用住房的契税、营业税、个人所得税、土地增值税实行了免征、减征政策，降低了住房租赁税负。规范发展个人住房信贷业务，房地产信贷结构有了重大调整。1997年，商业银行个人住房贷款余额190亿元，占全部贷款余额的0.39%；到2002年11月底，个贷余额达到7339亿元，占全部贷款余额的比例提高到7.6%。在有的城市达到20%以上。

　　第七，以住房公积金制度为主要内容的政策性住房金融体系初步形成。国务院分别于1999年和2001年印发和修订了《住房公积金管理条例》，把住房公积金制度纳入了法制化轨道。各地按照国家统一部署，从决策、管理运作、监督等环节加强了住房公积金管理。截止2002年11月，全国已有6700万职工建立了住房公积金帐户；住房公积金累计归集总额达到4011亿元，归集余额2840亿元，职工买房、建房、退休累计提取1171亿元；累计发放住房公积金个人住房委托贷款1519亿元，贷款余额1125亿元，解决了240万户家庭的住房问题。

　　第八，社会化、专业化、市场化的物业管理体制初步建立。目前，物业管理企业总数超过2万家，从业人员超过200万人，全国物业管理的覆盖面已占物业总量的30%，经济发达城市达到50%以上。物业管理范围从住宅区推广到工业区、学校、医院、商场、办公楼宇等各类物业，推动了城市房地产管理体制和机关、企事业单位以及军队后勤服务体制改革。

　　（二）房改和房地产工作取得重大成就

　　温家宝同志在1998年国务院召开的全国房改与住宅建设工作会议上指出，实施住房分配制度改革，“尽管有很多困难，但这一步非迈出去不可，也许十几年、几十年以后回头看，更能体会到这一步的重大意义”。5年来，我们紧紧围绕住房分配制度改革和启动居民住房消费，通过不断的体制创新，使住宅与房地产业保持了持续快速增长，为国民经济和社会发展做出了重要贡献。

　　第一，加快了城镇住宅建设。过去5年，全国城镇住宅竣工面积约34亿平方米（2002年按竣工面积7亿平方米估算），约5亿平方米的危旧住房得到改造，近5000万个城镇家庭改善了住房条件。年均住宅竣工面积达到6.8亿平方米，是改革开放以来年均住宅竣工面积的2倍以上。城镇人均住宅建筑面积由1997年的17.6平方米，提高到2002年的22平方米左右，户均住宅建筑面积可达到70平方米，可满足居民基本居住需要。住宅功能、配套设施水平也有明显提高。

　　第二，拉动了国民经济增长。1998年以来，城镇住宅与房地产投资占GDP的比重由1997年的不到6%，增加到7%-7.8%之间，并保持了较高的增长速度，每年拉动GDP增长1个百分点以上，带动了几十个相关产业的产出增加。个人住房支出大幅上升，对扩大居民消费发挥了重要作用。2001年，个人购买新建商品住宅交易额达3675亿元，是1997年的4.54倍；35个大中城市居民购买存量住房交易额786亿元。再加上其他形式建房中的个人投入，当年全国城镇个人住房支出总额达7500亿元以上，可带动相关消费近万亿元。

　　第三，加速了住宅市场化进程。深化城镇住房制度改革，特别是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，加速了住宅市场化进程，市场配置资源为主的住房体制基本形成。2001年，城镇居民个人购买商品住宅的比例，比1997年提高了28.2个百分点，比1990年提高了66.5个百分点。住宅市场化全面提高了住宅与房地产业的运行质量，形成了从投资、交易、中介服务到物业管理协同发展的完整的产业链，市场规模迅速扩大，产业地位极大提升。

　　第四，改善了居民家庭财产结构。住房私有率的大幅度提高，有力地改善了城镇家庭的财产结构和城镇社会的财富分配结构。据国家城调队调查，截止2001年6月底，城市居民家庭户均财产22.83万元，其中房产价值10.94万元，占47.9%，是城镇居民家庭最大的资产；超出居第二位的金融资产13个百分点。按照全国城镇约1.31亿个家庭计算，城镇居民房产价值总额约14万亿元左右。

　　第五，促进了城乡居民就业。“九五”期间我国房地产业年均就业人员增长4.46%，仅次于社会服务业（5.55%）。房地产开发、评估、经纪、咨询类中介服务和物业管理等各类企业从业人员超过500万人，为相当部分下岗、转岗人员提供了再就业岗位。另外，还通过带动建筑业的持续增长，间接地为农村剩余劳动力向非农产业的转移作出了重要贡献。

　　第六，推动了经济体制改革。住房实物分配严重扭曲了单位和职工的收入分配关系，影响了分配关系对提高效率、促进公平的作用，房改的深化对理顺分配体制起到了积极作用。房改把职工的住房问题从单位分离出来，减轻了企事业单位的社会负担，为改革单位办社会体制、深化国有企业改革创造了条件，同时，发展了房地产市场和劳动力市场，有利于完善社会主义要素市场、健全社会主义市场体系。

　　第七，带动了城镇基础设施发展。由于实行房地产与城镇基础设施的综合开发和配套建设，在城市建设资金投入能力有限的情况下，房地产业的高速增长带动了城市基础设施的发展，完善了城市功能。五年来，城市道路总长度年均增长4.6%，城市人均绿地面积年均增长7.2%，轨道交通、地铁等得到迅速发展，涌现出了一批人居环境改善的优秀典范。

　　第八，刺激了房地产交易税收增长。1998年以来，契税、房产税、营业税、土地增值税等都有较大幅度的增长。2000年和2001年，全国地方财政收入中，契税收入由1999年的96亿元，分别提高到131亿元和157亿元，分别比上年增长36.6%和19.8%；2002年1-11月份，入库契税收入达195亿元。

　　（三）五年来的基本经验

　　五年的改革和发展历程，加深了我们对住宅与房地产业发展规律的认识，为今后的工作积累了丰富的经验。

　　第一，党中央、国务院的正确决策和相关部门的支持是搞好房改和房地产工作的根本保证。?F基同志早在1996年就指出，要把住宅培育成为国民经济新的增长点。1998年，面对亚洲金融危机和世界经济增速趋缓的形势，党中央、国务院及时作出了扩大内需的战略决策，并把深化房改、启动居民住房消费、加快住宅建设作为扩大内需的重要内容。各级人民政府坚决贯彻党中央、国务院的统一部署，各级财政、金融、税务、计划、土地、统计、法制等相关部门，为深化房改、扩大居民消费、培育房地产市场出台了一系列相关的政策措施，有力地推动了房改和住宅建设工作。房改与住宅建设所取得的一切成就，都与中央的正确决策和各部门的大力支持密不可分。

　　第二，坚持面向百姓、面向市场、面向未来的指导思想。面向百姓，就是面向广大中低收入的普通城镇居民，面向最广大的需求群体。既要充分发挥市场机制的基础性作用，也要加快建立住房保障体系，让低收入家庭共享住宅发展的成果。只有面向百姓，产业发展才有坚实的基础，才能真正代表最广大人民群众的最根本利益。面向市场，就是坚持市场取向的改革方向，坚持需求导向，不断完善市场机制，培育市场需求，挖掘市场潜力，转变政府职能，充分依靠市场力量发展住宅建设，根据市场需求变化及时调控产业发展。面向未来，就是面向居民住宅需求的转型升级，不断满足居民不断增长的住房需要，推动住宅产业的科技进步，提升住宅品质，走可持续发展道路。这是几年来实践探索的结晶。

　　第三，坚持解放思想、与时俱进，不断推进体制创新。解放思想、与时俱进既是精神状态，又是思想品质，更是理论创新和体制创新的源泉。小平同志提出走住房商品化道路，是房改最重要的理论创新。江泽民同志指出，房改首先要更新观念。5年来，停止住房实物分配，开放住房二级市场的政策调整、廉租住房制度的多种探索、公积金制度的完善、金融产品的创新等，都是解放思想、与时俱进的结果，是体制创新的结果。在住房体制急剧变迁、住宅建设快速发展过程中，只有从产业发展变化的实际出发，更新思想观念，创新房改理论，不断深化改革，才能保证产业的健康发展。变革是永无止境的，思想必须与时俱进。要面对新情况、解决新问题、明确新思路、实现新突破、求得新发展。

　　第四，坚持把住宅与房地产工作放到国家社会经济发展全局中去把握。住宅与房地产业和国民经济发展全局的关系十分密切。产业的持续健康发展，将对国民经济产生重要推动作用；产业的停滞或过热，也将对国民经济造成重大不良影响。5年来，广大房改和房地产工作者，正是站在国民经济和社会发展全局的高度，始终围绕扩大内需战略安排房改和房地产工作，推进了产业发展。经过20多年的持续增长，住宅与房地产业对国民经济有了更大的影响力，一切工作更应该胸怀全局、服务全局，在全局工作中找准位置，在推动全局发展中发展自己。

　　第五，正确处理改革发展稳定的关系。房改是城镇职工住房利益的重大调整，震动大，政策十分敏感，必须做到“中央放心、人民安心、有利稳定、促进发展”。既要有强烈的改革意识、坚定的改革信念，更要精心设计改革方案，把握好改革的力度和步骤，确保各项工作积极稳妥地向前推进。当前成就的取得，关键是我们在公房出售价格和租金水平、购房补贴水平等重要政策界限的确定中，充分考虑了职工的经济和心理承受能力；关键是促进了住房发展、改善了居民居住条件，让居民真正得到了实惠；关键是通过住房保障制度建设，维护了低收入家庭的基本住房权益。

　　第六，坚持统一政策与因地制宜、分别决策相结合。建立适应社会主义市场经济体制要求的住房新体制，必须坚持市场化的改革方向，地方具体措施要符合国家统一政策，保证全国一盘棋。但各地的具体政策措施和改革的力度，必须充分考虑当地经济发展阶段、职工承受能力、居民住房水平及产业发展实际。统一政策应当兼顾各地差异，为地方决策留下足够的空间；在政策的制订过程中，应当坚持进行深入的调查研究，尊重地方实践，把地方成熟的经验进行规范和综合，提升为国家的政策法规。比如住房分配货币化改革的基本思路，就是我们在认真总结江苏、湖北等地实践探索基础上确定的。全面建设小康社会的进程是不平衡的，建立住房新体制的进程和房地产业的发展也将是不平衡的，必须始终坚持统一政策与因地制宜、分别决策相结合，充分发挥中央和地方两个积极性。这是建立中国特色的住房政策体系必须坚持的正确方法。

　　二、关于形势和问题

　　党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，明确了我国经济、政治和文化建设和改革的主要任务。住宅与房地产业应当站在服务、推动和实现全面建设小康社会目标的高度，正确判断产业发展阶段，客观分析存在的问题，努力保持产业持续健康发展，为全面建设小康社会作出贡献。

　　（一）深刻认识行业在全面建设小康社会中的地位和作用

　　胡锦涛总书记在中央经济工作会议指出：“住房、汽车、电信、旅游、环保等行业发展很快，与提高人民生活水平和质量密切相关。这些领域市场潜力大、产生关联度大，对促进结构调整、拉动经济增长有重要作用。要完善政策，促进其健康发展。”在全面建设小康社会过程中，住宅建设具有重要作用。

　　第一，提高居住质量是全面建设小康社会的重要任务。邓小平同志提出的“三步走”的战略目标，第一和第二步战略目标是解决温饱问题。随着前两步战略目标的胜利实现，我国人均国民生产总值已经接近1000美元，基本实现小康生活。温饱之后的需求重点，必然转向住、行、教育等方面。这是全面建设小康社会时期提高人民群众物质生活水平的重要内容。2001年，我国城镇居民消费的恩格尔系数已经下降到37.9%，农村居民消费的恩格尔系数也下降到47.7%，住房消费已经启动。与此同时，在把住房看作基本消费品的同时，还要充分认识住房对居民家庭财富积累的重要性，努力推动全面建设小康社会时期“家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活”。

　　全面建设小康社会，要求住房从满足生存需要，实现向舒适型的转变，基本做到“户均一套房、人均一间房、功能配套、设备齐全”。20多年来，我国居民住房水平有了很大提高，但还是与“基本小康”的发展阶段相适应的低水平的发展。据2000年全国人口普查统计，我国城乡人均住房0.78间 (其中城市0.75间、镇和乡村0.79间)，仅有45%的家庭有3间或3间以上住房（接近人均1间房，其中城市31%、镇41%、乡村48%)；城乡住房成套率约67%（其中城市71%、镇62%）。人均住房建筑面积8平方米以下的家庭仍占9.1%，约3091万户，其中城市和镇约1520万户、涉及城镇人口近5千万。家庭洗澡等卫生设施较差，使用燃气、电等清洁能源作燃料的家庭仅27.5%（其中城市72%、镇44%），其他为柴草和煤炭。全面提高城乡居民居住质量，任务十分艰巨。

　　第二，住宅建设是全面建设小康社会的持续推动力。全面建设小康社会阶段就是我国国民经济的全面起飞阶段。在这个阶段，由于工业化还没有完成，城镇化和城市建设加速，居民消费结构升级，无论是投资还是消费都有较大的增长空间，国民经济处于快速发展时期。过去20多年，中国经济发展的推动力，是与解决居民温饱问题相适应的轻工、纺织业的高速增长。近几年启动的新的经济增长点，是与解决居民住和行问题相适应的住宅、汽车、教育、旅游业，以及相关的城市基础设施建设。

　　住宅建设是贯穿全面建设小康社会始终的持续推动力。今后几十年，城镇人口的持续增长将不断创造新的住房需求。住宅建设质量的不断提高，也将日益成为推动总需求增长的重要因素。国际经验表明，住宅建设在进入总量稳定发展阶段之后，由于单位面积住宅投资的增加，仍将保持相当长一段时期的住宅投资增长，继续发挥对国民经济的推动作用。由于我国地区间发展不平衡，城乡发展不平衡，在相当长一段时期内，住宅建设量的增长与质的提高将长期并存，共同为实现2020年国内生产总值翻两番的目标做出贡献。

　　第三，妥善解决城镇化进程中的住宅问题是维护社会政治安定的长期而又艰巨的历史任务。城镇化是住宅与房地产业发展的重大历史机遇，同时又是严峻挑战。世界各国发展历史表明，城镇化过程中的住宅问题是影响社会安定和政治稳定的重要问题。曾经创造了持续数十年经济高速增长奇迹的拉丁美洲和东南亚中相当一部分国家，也是世界贫民窟集中的国家，至今仍然是这些国家动荡不安的根源之一。目前，这些国家许多政党已经把解决贫民窟问题作为巩固或取得执政地位的政治口号付诸实施。

　　全面建设小康社会需要一个长期和谐稳定的政治局面和社会环境，以保证我们国家能够聚精会神搞建设，一心一意谋发展。城市住宅问题主要是低收入家庭的住房问题。其根源是收入分配和城市贫困问题，但与国家住房政策也有密切关系。中国的城镇化是世界历史上规模最大的城镇化，解决好城镇化过程中低收入人口的住房问题，防止贫民窟的大规模出现，是摆在广大房改工作者面前的一项十分艰巨的历史任务。我们不能重复其它发展中国家走过的弯路，而应当未雨绸缪，及时完善住房政策，妥善解决城镇住宅问题。

　　（二）正确把握住宅与房地产业的发展阶段

　　第一，商品住宅处于总量增长时期。一是，城镇化加速将带动住宅需求持续增加。2001年，我国城镇化水平达到37.7%，进入了加速发展时期。预计到2010年，城镇化水平将达到45%，城镇人口达到6.3亿；到2020年，城镇化水平将超过50%，城镇人口超过7.5亿。二是，城镇居民改善居住条件的需求将持续增长。根据住宅发展的一般规律，在人均住房面积达到30-35平方米之前，居民将保持旺盛的住房需求，我国城镇人均住房面积仍有较大的增长空间。三是，住宅市场化进程仍在进一步发展。2001年，含建制镇在内的城镇住宅竣工面积7.25亿平方米，而商品住宅竣工面积仅2.5亿平方米。随着住宅市场化进一步发展，商品住宅在住宅建设总量中的比例将逐步增长。四是，住房存量市场发展，逐步形成城镇居民卖旧房、买新房的梯度消费，也将较大幅度地推动商品住宅的增长。

　　第二，住宅需求处于转型时期。随着住房短缺问题基本解决，居民住房需求开始从生存型向舒适型转变。舒适型的居住需求集中体现在5个方面：一是住宅的功能空间要更加合理。要在较小的空间内创造较大的舒适度，提高单位住宅面积使用率和功能空间的合理性。二是住宅的物理性能要有较大改善。住宅保温、隔热、隔声、通风、采光、日照等物理性能，越来越成为衡量住宅质量的重要因素。三是住宅设施设备的装备水平要进一步提高。厨房、卫生间设施，采暖与制冷系统，智能化技术系统的高效性、实用性已成为体现住宅舒适性的重要内容。四是居住区的环境和配套水平要更加完善。要创造自然和谐、朴实优美、安全环保、舒适便捷的住区环境。五是住宅的耐久性要延长。住宅具有价值量大、位置固定的特点，对耐用性有很强要求，应当在目前砖混结构50年的基础上，延长住宅使用寿命。推动住宅建设质的飞跃和住宅的更新换代，是市场发展的必然要求。

　　第三，住宅生产方式处于变革时期。没有住宅生产的集约化和现代化，就不可能有住宅舒适度的提高，住宅需求转型必将推动住宅生产方式的变革。党的十六大提出走新型工业化道路，促进国民经济可持续发展，是推动我国住宅产业现代化进程的重要机遇，同时也增加了住宅生产方式变革的紧迫性。当前我国住宅建设仍然处于粗放型发展阶段，必须加快技术创新和技术进步，积极开发和大力推广先进的住宅建筑体系、住宅部品体系，用信息化、工业化和集约化改造住宅产业，提高住宅建设的工业化水平和信息化水平，实现住宅建设由粗放型向集约型的转变，使住宅生产走上科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型发展道路。这既是国家经济发展战略的要求，也是不断满足城镇居民住宅需求、保持住宅与房地产业健康发展的需要。

　　第四，住房政策体系处于完善时期。5年来，围绕启动居民住房消费和市场发展的需要，国家有关部门和各地人民政府出台了一系列政策措施，这些政策措施就是住房市场化条件下的住房政策。当前与完善住房市场机制相关的政策、与保障居民住房需求相关的政策、与强化市场调控和监管有关的政府职能转变，等等，都在进一步发展完善，这是逐步形成我国住房政策体系的必然过程。今后一段时期，改革处于深化过程中，市场处于发展过程中，产业处于成熟过程中，住房政策也将处于不断完善过程中。

　　（三）高度重视房地产市场存在的问题

　　在以增量为主的发展阶段，金融支持集中在房地产开发与销售环节，房地产开发对金融和经济增长都有较大影响。去年以来，房地产是否过热问题成为行业的焦点问题之一，对此应当给出客观准确的判断。 1998－2001年，我国商品房年均完成投资、竣工面积、销售面积分别增长20.6%、19.35%和22.5%，实现了同步增长。商品房销售价格年增长速度分别为3.27%、－0.48%、2.88%和2.76%，低于1997年之前的增幅，也低于同期城镇居民可支配收入和GDP增幅。房地产开发中，商品住宅占商品房的比例逐年上升，从 1997年的 78%升至 2001年的 84%，市场结构有了积极调整。从全国看，房地产开发投资在高速增长过程中，保持了供求两旺，供求总量基本平衡，供应结构渐趋合理，住房品质有较大提高，商品房销售价格走势与整体经济状况基本吻合，没有出现大起大落，总体上呈现理性、健康的发展态势。

　　但是，房地产市场区域性强，不同地区的市场情况差异较大。目前部分地区投资增幅过大、土地供应过量、价格上涨过快，出现了不同程度的“过热”、“虚热”和结构性问题，存在较严重的市场风险。归纳起来，主要是六类问题：

　　第一，部分城市指导思想上的偏差，导致房地产开发规模过大。表现为不顾当地经济发展水平和实际需要，盲目攀比，搞劳民伤财的所谓“形象工程”、“政绩工程”，许多工程通过过量供应土地和扩大房地产开发规模平衡资金。如有的贫困县建设了6万平方米的大广场；有的城市不顾市场需求，热衷于建设商业步行街，造成大量商业用房空置。还有少数城市，追求不切实际的经济增长指标，制订过高的房地产投资计划，导致市场供过于求，空置房增加。

　　第二，部分地区规划和土地供应失控，导致投资增幅过大、土地供应过量，摊子铺得太大，存在潜在的市场风险。据统计，去年1－11月，有7个省市房地产开发投资增幅超过40%；有8个省市新开工面积增幅超过40%；个别省市房地产开发新购土地投资同比增长150%。主要原因是有的城市将规划、土地管理权限下放到开发区、大学城、科技园区和旅游渡假区等，导致多头供地。在县（市）改区过程中，也普遍存在原土地出让管理权限3年不变的做法，县（市）政府受利益驱动超规模供应建设用地。另一个重要原因，是政府对存量土地缺乏有效管理和调控，大量已批出的土地、开发企业通过收购兼并企业获得的土地集中投放市场，导致房地产开发无序扩张。

　　第三，有些地区不能有效调控市场，房地产价格上涨过快。近几年，我国城市土地价格保持持续高增长，去年个别城市一些区位的地价上涨了1倍以上。有的城市商品房平均销售价格连续几年大幅上涨，远远高于同期人均可支配收入增幅。有的住宅项目一、两年时间内价格成倍增长，吸引了大量投资性购房，引发“炒楼花”、“炒认购号”等投机行为，抬高了房价和地价，误导了房地产投资，导致不同程度的“过热”。

　　第四，部分地区住房供求结构失衡，空置量增加。有的城市片面强调以地生财，减少甚至取消经济适用住房建设，房价上涨过快，中低收入家庭难以入市买房，引发了社会矛盾。有的开发企业为追求高额利润，盲目上大户型、高层、高档项目，超越居民支付能力，造成大户型、高档公寓严重积压。

　　第五，个别地区背离国情建设“豪宅”。一些房地产项目的单栋住宅占地几十亩、几百亩；单栋住宅标价上千万元，甚至近亿元。尽管是市场行为，但严重背离中国国情，浪费土地资源，影响可持续发展战略的实施，造成社会心理失衡，影响社会稳定，对此必须严格禁止。

　　第六，少数地区经济存在对房地产开发的依赖性风险。目前，相当一部分城市的房地产开发投资占固定资产投资的比重达到30%左右，个别城市甚至接近60%，造成城市经济对房地产开发投资增长过分依赖。一旦房地产开发投资增幅下降，将对城市经济增长造成较大影响。

　　对以上问题，必须给予高度重视并作出客观准确的判断。既要看到总体形势好的一面，更要看到部分地区市场发展存在的严重问题。既要看到停止住房实物分配后商品住宅投资高速增长的必然性，更要看到当前房地产开发变动对经济和金融稳定潜在的重大影响。要坚持从保持国民经济持续健康发展的全局、从金融稳定的大局出发考虑本地区、本行业的发展，增强忧患意识，宁肯把问题想的更复杂、形势考虑得更困难一些，做到未雨绸缪。这是对待当前房地产市场形势问题的正确态度。

　　三、关于建立产业发展新秩序

　　当前，住宅与房地产业处于进一步发展成熟的关键时期。能否抓住机遇，实现新突破、新发展，为国民经济作出新贡献，关键是要适应形势要求，切实转变政府职能，提高驾驭产业发展的能力。为此，必须进一步深化改革，推进体制创新，强化宏观调控，加强市场监管，规范市场秩序，完善市场机制，发展住房保障事业，建立住宅与房地产业发展新秩序。

　　（一）提高认识，增强对房地产市场的宏观调控能力

　　当前房地产开发中存在的问题，个别地方是由于政府的指导思想不端正造成的，“用子孙的资源，换任内的政绩”；多数是对市场调控不力和调控手段不健全造成的。党中央、国务院领导同志对房地产市场的健康发展十分重视，多次指示建设部会同有关部门加强房地产市场调控，防止出现过热。2001年7月温家宝同志就批示，“要采取有效措施控制一些城市过高的房价，防止房地产业的泡沫”。去年9月温家宝同志又批示，“要高度重视房地产市场出现的过热现象，及早采取措施进行调控”。在部里准备城市工作会议期间，家宝同志又要求把分析房地产形势，防止过热作为调研的重要内容。去年10月份，家宝同志又指出，“要提醒商业银行高度重视假按揭问题，并及时采取防范措施”。在中央经济工作会议上，胡锦涛同志强调指出，要“继续遏制低水平重复建设，尤其要防止房地产等行业出现过热，避免经济出现大的起伏”。?F基同志在会议上指出：“全国房地产连续几年大幅度增长，特别是有一些地方高档房增长过快，拉动纲铁、水泥等行业过快增长。房地产投资过多，不仅妨碍产业结构调整的顺利进行，而且会留下很大隐患。一旦矛盾爆发，势必造成企业倒闭、银行坏帐大量增加，失业人员增多。这方面我们有过教训，殷鉴不远，必须高度警惕”。要求“严格贷款条件和土地供应，从严控制房地产，特别是高档房地产建设规模，避免盲目开发带来的风险和损失”。最近，针对一些地区房价上涨过快问题，家宝同志又批示“要重视一些地区出现的房地产市场过热和结构性泡沫问题，建设、土地、金融部门要及时引导和调控，特别要加强对土地和贷款的管理，防止楼市动荡造成金融风险”。

　　去年8月，建设部等5部门联合印发了《关于加强房地产宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》，从九个方面提出了加强房地产市场宏观调控的措施。文件印发以来，各地根据国家统一部署，加强了宏观调控工作。但总体情况不够理想，效果不够明显。究其原因，关键是认识问题和调控能力问题。

　　首先，要统一思想认识，增强做好调控工作的自觉性。目前，由于存在一些错误认识，许多地方对宏观调控工作不重视、不研究，甚至排斥调控工作，任由市场盲目发展。一是不正视当前市场存在的问题，片面强调房地产对经济增长的拉动作用，对过热的危害没有深刻理解。房地产是国民经济的先导性产业，对GDP增长具有较强的带动作用，但同时又依赖于经济发展所创造的市场需求，取决于经济增长所决定的居民住房支付能力，不能脱离经济发展。90年代初，海南、北海等地房地产非理性膨胀，严重影响了经济发展和金融秩序；上世纪90年代日本房地产“泡沫”的破灭，对日本经济的影响至今仍未消除；东南亚金融危机也与房地产“泡沫”直接相关，教训十分沉痛。历史经验证明，“水能载舟、亦能覆舟”，缺乏有效调控的市场极易引发“泡沫”，特别是在经济高速增长、房地产市场快速发展时期，房地产开发必须与社会经济协调发展。二是片面理解调控的含义，认为调控就是限制发展，担心和害怕调控，把调控与发展简单对立起来，不能辩证地看待调控和发展的关系。调控的根本目的，是保持市场的持续健康发展，是在对市场发展趋势进行正确分析判断基础上，通过有效措施，预防市场可能出现的问题，防止大起大落。调控并不是一刀切，而是要因地制宜地解决当地市场发展中潜在的问题，这些问题可能是过热、可能是“虚热”，也可能是结构失衡问题。

　　其次，要强化调控职能，提高调控质量和效率。市场化条件下，政府肩负着引导和保持市场健康发展的重要职责。由于不能再依靠传统的思路和做法，只能采取间接的宏观调控手段，需要更高的管理能力和高超的管理艺术，压力更大，任务更艰巨。如果说，在政府职能转变中“退”的是直接管理，“进”的就是宏观调控。各地必须从转变政府职能出发，切实增强调控意识，提高调控能力。要研究建立部门间的协调配合机制，强化对调控工作的统一领导。要根据当前市场发展情况，适时修订完善相关的法律法规，为实施宏观调控、提高调控能力创造条件。要提高调控质量和效率，善于针对市场的不同问题，灵活运用不同的调控措施，把握好调控的力度，努力提高调控效率。宏观调控切忌一刀切，既要切实克服在宏观调控中无所作为的错误认识，也要防止过度、不当调控。实施正确的调控，必须对市场认真分析、对市场趋势作出准确判断。各地要加快建立房地产市场预警和信息披露制度，及时采集反映市场动态情况的完整数据，提高对市场的分析判断能力，为政府宏观调控决策提供科学依据，并正确引导房地产投资和消费。要根据当前我国市场发展阶段的特点，研究完善与市场分析相关的住房空置等指标体系，为市场分析提供正确的依据。

　　第三，要抓住主要环节，尽快完善调控体系。一是强化土地供应管理。土地供应是房地产开发的源头。要坚持城市政府对土地供应的统一管理，严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划。对商品房空置总量较大，空置比例增长过快的城市，要严格控制新批项目用地；对房价居高不下的地区，要增加经济适用住房建设用地的供应。二是强化金融的间接调控作用。去年，中国人民银行下发了《关于规范住房金融业务的通知》，要求商业银行对未取得土地使用权证书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证（开工报告）的项目,不得发放任何形式贷款；对个人住房贷款，要求多层主体结构封顶、高层完成主体结构的2/3，个人首付款不低于20%，对于防范房地产金融风险起到了积极作用，要严格执行。三是强化销售环节的管理。去年4月，建设部出台了《商品房销售管理办法》，对返本销售、售后包租等行为予以严格禁止。广东、上海等省市将商品房预售条件提高到多层主体结构封顶、高层完成主体结构的2/3。今年要在总结各地经验基础上，对销售管理办法进一步完善。四是强化规划引导作用。要建立和完善城乡规划的监督管理制度，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制，严格执行经批准的城乡规划，增强规划的严肃性，通过规划的长期性和法制化，切实克服城市政府的短期行为，克服“形象工程”、“政绩工程”问题，防止房地产开发的盲目增长。在编制和审批城市总体规划方案时，对人均居住面积低于全国平均水平的城市，应适当增加住宅建设用地供应的比例，特别是中低收入家庭住房建设用地的供应比例。五是加快经济适用住房建设。经济适用住房是解决中低收入家庭住房问题的重要举措，也是平抑房价的有效途径。要切实落实配套费用和各项行政事业性收费的减免政策，大力发展经济适用住房，增加经济适用住房供应，使住房供应结构能够适应居民需求结构，切实解决供求结构失衡问题。

　　（二）标本兼治，把整顿规范市场秩序工作引向深入

　　市场秩序问题是对政府市场监管能力的又一考验，是政府职能是否到位的重要标志。去年下半年以来，各地通过全面检查、查处典型案件等，使整顿规范房地产市场秩序工作取得了初步成果。但是，房地产市场存在的违法违规问题没有得到有效遏制，市场秩序还没有实现根本好转。据中消协统计，去年1-12月份商品房消费投诉增幅居各类投诉之首，是消费者投诉的焦点和热点。各地要从促进市场持续健康发展、进一步扩大住房消费、切实维护消费者合法权益等方面，提高对这项工作重要性的认识，增强搞好这项工作的信心，和有关部门密切配合，下大力气把这项工作引向深入。

　　首先，要紧紧抓住关系群众切身利益、群众反映强烈、对社会危害严重的突出问题，组织大规模的专项整顿，加大查处力度，始终保持高压态势。今年整顿规范工作的重点包括十一个方面：一是整顿房地产开发建设中违法违规行为；二是整顿商品房销售中的不规范行为；三是整顿土地利用中的不规范行为，如擅自改变土地利用性质、利用集体土地搞房地产开发等；四是整顿面积“缺斤短两”行为；五是整顿不履行合同和合同欺诈行为；六是整顿物业管理企业的不规范行为；七是整顿房地产广告不规范行为；八是整顿中介服务中的不规范行为；九是整顿房屋拆迁中的违规行为；十是整顿拖欠工程款行为；十一是整顿政府审批中的不规范行为，如规划审批、立项审批、竣工验收、预销售许可等。通过整顿，力求使市场秩序有较大好转。
其次，要在整顿规范中完善政府对市场的监管方式，提高监管能力。整顿是治标，制度建设是治本。要坚持标本兼治，以治本为主。一是要加快立法。尽快完善各种行政和技术规范，比如《物业管理条例》、《住宅小区竣工交付使用办法》、《房地产经纪人管理办法》等，构建比较完善的法律制度环境；二是要严格执法，推进依法行政，进行严格的市场监管，建立良好的市场环境。市场秩序问题，既有企业行为不规范问题，也与政府部门管理行为不规范密切相关。要通过深化政府管理体制改革和行政审批制度改革，规范政府行为，促进依法行政。要明确审批责任，按照“谁审批，谁负责”的原则，建立行政责任追究制度，对违反审批程序进行审批的，要追究直接责任人和主管领导的行政责任；对监管中的失职和渎职行为，要依法查处。三是完善房地产信用体系。市场经济的一个显著特征就是以契约为基础的信用经济。要建立诚实守信的市场环境，加快建立房地产开发、中介和物业管理企业及相关人员的信用档案，建立公开、平等、自主、互利的契约制度，让市场主体自发地建立起相互制约的关系。

　　（三）深化改革，进一步调动居民住房消费积极性

　　调控与整顿都是手段，发展才是目的，搞活市场始终是住宅与房地产工作的主题，也是缓解当前市场风险的有效措施。要始终坚持两手抓，一手抓调控和整顿，一手抓市场搞活。要紧紧围绕影响居民消费的各个环节，从提高住房支付能力、改善消费环境、增加有效供给等方面，采取综合手段，扩大居民消费，努力搞活市场。

　　第一，加快落实住房补贴，提高居民住房支付能力。充分调动广大职工家庭特别是中低收入家庭住房消费的积极性，是保持市场持续增长的关键环节，也是当前搞活市场的重点。因此，必须尽快落实住房分配货币化改革的各项政策，重点提高中低收入家庭的住房支付能力。目前，机关和企事业单位的住房补贴资金来源都已经明确，住房货币分配的配套政策也逐步完善，职工住房普查建档工作基本完成。今年的工作重点是狠抓政策落实。要按照有关规定，切实落实住房补贴资金来源，尽快发放住房补贴，使最广大的普通居民有能力进入市场解决住房问题。今年适当时候，建设部将会同有关部门进行售房款清理检查工作，推动补贴资金的落实。企业住房货币分配是货币化改革的重点，要按照“因企制宜、方式多样、方案自选、民主决策、稳步实施”的原则，加强分类指导，切实推动企业住房分配货币化工作，使占职工绝大多数的企事业单位职工尽快进入市场。

　　第二，切实改善服务，为居民住房消费创造良好的环境。要认真贯彻落实中央关于鼓励住房消费的财税政策、继续清理住房消费环节的不合理收费，切实减轻居民购房负担。要进一步消除影响存量住房进入市场的政策性障碍，搞活二级市场、促进梯度消费。行政管理部门要进一步简化办事程序、提高办事效率、降低服务收费标准，为居民住房消费创造一个良好的环境。要加快推进房地产经纪人（执）职业资格制度的实施，规范房地产中介行为，树立优秀中介品牌，为房屋买卖、房屋租赁提供方便快捷的服务。

　　第三，规范发展物业管理，促进居民住房消费。要抓住《物业管理条例》颁布实施的机遇，认真抓好贯彻落实工作，全面推动物业管理的规范发展。积极开展优质服务活动，进一步方便居民生活，树立行业良好形象。坚持“质价相符”原则，按照不同的服务内容和服务质量，确定合理的收费指导价格。加强房地产开发与物业管理的衔接，逐步实行分业经营，维护居民物业管理消费的合法权益。优化市场环境，大力推行物业管理项目的招投标活动，提高物业管理行业的整体水平。

　　第四，实现住宅产品的优化供给。优质的住宅产品，可以调动潜在的住房需求。实现住宅产品优化供给的关键，是推进住宅产业现代化化，提高住宅建设的集约化程度，提高住宅小区的规划、设计、功能、环境水平，全面提高住宅建设质量。

　　（四）加快建立和完善住房保障制度

　　建立住房保障制度，多渠道解决中低收入和最低收入家庭的住房问题，是贯彻落实16大报告提出的以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的重要举措。经过多年探索，我们已经初步建立了面向中低收入家庭和最低收入家庭的住房保障制度的基本框架。针对当前存在的问题，建立和完善住房保障制度的工作重点是：

　　第一，完善经济适用住房管理办法，规范发展集资建房和合作建房，解决中低收入家庭住房问题。目前，许多地方对经济适用住房和集资建房的购房对象、面积标准、建设标准把关不严，造成购买对象失控、面积失控、标准过高，一些高收入家庭和住房已经达标的职工也继续购买经济适用住房、参加集资建房或合作建房，引起了不良的社会反映；有的地方利用集资建房变相进行实物分配，利用合作建房搞房地产开发等等。因此，各地必须结合当地实际情况明确经济适用住房、集资建房和合作建房的建设标准、完善供应办法、加强供应对象的准入管理，确保政策的针对性和住房的保障性。集资建房必须符合城市规划和单位发展规划，严禁借机进行实物分配。对合作建房，要在规范基础上加快发展，充分利用职工互助合作的优势，使合作建房在解决既买不起经济适用住房、又不符合廉租住房条件的职工家庭（即“夹心层”）住房问题中切实发挥作用。

　　第二，加大廉租住房制度建设的工作力度。廉租住房制度是社会保障制度的重要组成部分，是政府的重要职能。胡锦涛总书记在中央经济工作会议上指出：“要建立和完善对最低收入者的救助制度，妥善解决城市特殊困难家庭在住房、子女入学、医疗等方面遇到的实际问题”。温家宝副总理也指出：“建立和完善廉租住房制度，解决最低收入居民家庭的住房问题，是住房制度改革和住房建设的一项重要内容”。目前廉租住房制度建设已较为完善，面临的主要问题是资金来源不稳定，制度覆盖面小。我想着重强调的是，满足最低收入家庭住房需要，是住房保障的核心问题，与社会稳定关系最为密切。要提高认识，在当地政府统一领导下，积极主动地同相关部门协调解决资金来源等有关问题，建立以财政预算为主渠道的稳定的资金来源，完善申请、审批、补贴发放及退出机制，加强廉租住房管理机构建设。与此同时，要坚持量力而行。充分考虑我国城镇化快速发展情况，以及最低收入人口可能的变动趋势，不能仅限于对当前低保人口的测算，起步阶段重在建立机制，以保障基本需求为原则，不能把保障标准搞得过高。

　　第三，完善住房公积金管理体制和监督机制，切实提高职工住房支付能力，维护职工合法权益。住房公积金制度是政府保障与职工自我保障相结合的一种保障方式，同时也是我们发展政策性住房金融的重要组成部分。各地要按照国务院统一部署，紧紧围绕温家宝同志在全国住房公积金工作会议上提出的“健全决策机制、调整管理机构、强化监督工作、规范发展业务”四个环节，切实加强组织领导，努力把住房公积金管理工作提高到一个新水平。一是抓紧组建管委会，建立完善的会议制度，切实发挥住房公积金决策职能，实现依法决策、民主决策和自主决策。二是加快机构调整。设区城市要按照经省（区）政府批准的机构调整方案，抓紧组织实施。要对分中心的设立严格把关，不得突破国务院有关规定。三是加强监督指导。各省（区）建设厅要，积极会同有关部门，切实履行监督职能。要抓紧建立和落实监管机构，完善监管手段，提高监管水平，并配合部里组织好住房公积金监管信息系统的建设工作。四是规范发展业务。要以建立健全行政执法为重点，采取多种措施，依法扩大住房公积金制度的覆盖面，维护职工合法权益。要降低贷款条件，扩大贷款范围，简化贷款程序，提高办事效率，方便职工贷款。要建立健全贷款风险防范机制，加强担保机构管理，发挥政策性住房金融的作用。

　　（五）抓住重点，努力维护行业稳定

　　维护行业稳定，是搞好全社会稳定工作的有机组成部分，也是保证行业健康发展的前提条件。从当前存在的问题看，维护行业稳定要重点抓好以下3项工作：

　　一是拆迁安置问题。2002年，建设部共受理群众来信4949件（次），涉及拆迁问题的25%以上；接待上访2438批，反映拆迁问题的占70%以上，在集体上访的275批中，拆迁问题占80%以上，是影响稳定的重要因素。投诉、上访的主要问题是压低拆迁安置费用，损害群众利益；或者主管部门不能公正执法，简单粗暴，激化矛盾。希望拆迁管理部门认真落实修订后的《城市房屋拆迁管理条件》（国务院第305号令）确定的各项制度，坚持依法行政，切实改进作风，解决拆迁纠纷。

　　二是拖欠工程款问题。当前建设单位拖欠建筑单位工程款问题十分严重，造成连锁反应和恶性循环。由于拖欠工程款，不少建筑企业滞发职工工资，特别是农民工工资和离退休职工退休金，不能按时报销医疗费，不能支付职工养老保险金、待业保险金等现象相当普遍，集体上访甚至堵路、封桥、静坐事件时有发生，影响了整个社会稳定。据调查，在拖欠的2475亿元工程款中，房地产开发项目拖欠占39.6%。今年，各地要把解决拖欠工程款问题作为整顿市场的重点工作之一来抓，从严格实施项目资本金制度、项目工程款支付担保制度、竣工验收备案制度等方面，加大工作力度，努力解决拖欠工程款问题。
三是房屋安全问题。据2001年统计，目前我国城镇尚有各类危旧房屋1.5亿平方米，尚有300多万户家庭居住在危旧房中，随时危及人民群众的生命财产安全。各地要建立健全房屋安全管理制度，加强房屋安全管理工作；要深入开展房屋安全教育，提高全社会安全意识；要进一步加快危旧房改造，从根本上解决危旧房安全问题。

　　（六）加强队伍建设，提高行政管理能力

　　随着行政管理体制改革的深化，以及市场化进程的加快，提高行政管理能力问题日益突出。一是，要按照“市场监管、宏观调控、公共服务、社会管理”的要求，围绕“越位”和“缺位”问题进行认真检查，进一步推进职能转变，真正把工作重点转移到宏观调控、市场监管和住房保障方面。目前，一些房地产管理部门下属的企事业单位至今没有完成脱钩改制工作，必须抓紧完成；一些应该行使的职能还有不到位问题，应当依法充实管理职能。二是，要把培养高素质的干部队伍作为一项重要工作来抓，加强队伍建设，提高行政管理能力。要深入开展以“三个代表”重要思想为主要内容的政治理论学习，加强法律法规和专业知识学习，提高理论素养、提高依法行政水平。要以党风廉政建设推动行风建设，进一步从制度上、从源头上抓好反腐败工作，全面落实党风廉政建设责任制，严格责任考核。要继续深入开展“树行业新风、让人民满意”主题活动，进一步提高服务意识，加强职业道德建设。要推广电子政务，实行政务公开。三是，要加强理论研究，增加理论储备。如村镇住宅建设管理、集体土地上房屋流转与权属管理工作，至今没有有效的管理办法，不能适应城乡一体化管理和城镇化快速发展的要求，应当加强研究。再如，如何解决城镇化过程中的流动人口住房问题，也应在整个住宅建设工作中统筹考虑。四是，要围绕诚信守法、自律、自立、自强，加强社团建设，提高行业的自我管理和自我服务能力，建立行业自律机制。要防止社团的行政化倾向，推动社团的规范化发展，真正把社团办成行业自律组织，为政府职能转变创造良好的条件。

　　同志们，让我们高举邓小平理论的伟大旗帜、全面贯彻落实“三个代表”重要思想，坚持面向百姓、面向市场、面向未来，坚持实事求是、解放思想、与时俱进，不断完善和创新住房政策体系，努力开创房改与住宅建设工作新局面，为全面建设小康社会做出应有的贡献。