建设部城市建设司司长　李东序

　　加入WTO后，经济全球化和竞争加剧的现实将会对我国的市政公用行业产生重大的影响。如何面对外来竞争压力，从战略性高度积极调整我国市政公用行业的发展思路，加快市场化进程，发挥社会主义制度和多年来改革开放后具有的一定的比较竞争优势，趋利避害，主动适应市场经济的发展，是需要深入研究和思考的问题。

　　一、世界贸易组织相关协议中涉及市政公用行业的有关内容

　　本文中所称市政公用行业是指建设部'三定'方案中所规定的城市供水节水、燃气热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等行业。它们都是重要的城市基础设施，是最主要的城市社会公共工程，是社会化大生产第一道工序，是社会服务业中的重要内容，是城市功能的具体体现，也是满足城市居民基本生活质量要求的重要保障。

　　在分析加入WTO后，我国市政公用行业面临的新形势前，有必要首先了解WTO的的基本原则、运行机制以及我国政府所作出的承诺内容。

　　关于世界贸易组织的基本原则和对运行机制的规范，在其所有成员都须遵循的《服务贸易总协定》中有具体规定。概括起来它分为两个部分：

　　1、普遍义务和原则：包括：最惠国待遇、透明度原则、关于各成员国内法规的纪律、关于垄断和专营者提供服务的纪律、关于例外的规定和关于保障措施和补贴纪律等。其中最重要的是最惠国待遇、透明度原则。

　　2、具体的承诺：《服务贸易总协定》中还赋予了各成员有被区别对待的权利，各成员方在申请加入世贸组织的谈判中，可以就服务领域市场准入、国民待遇等方面作出具体的承诺。

　　在我国政府对外承诺方面，尽管我国市政公用行业的分类与国际惯例存在差异，但在我国政府已经承诺的各项条款中，对市政公用的各行业并没有特别的承诺或对外商有特别的限制。即：我国市政公用行业并没有要求得到特别的保护，也就是说我国市政公用行业今后的发展必须与国际接轨，遵循国际规律，公平地接受竞争和挑战。

　　二、我国城市市政公用行业的特点和现状

　　我国市政公用行业与其他一般性竞争的行业相比，具有以下几个鲜明的特点：

　　1、地域性：市政公用行业所提供的产品和服务具有鲜明的地域性，如自来水、管道燃气、集中供热的供应只能在管网的覆盖范围之内，产品和服务并不会在全国或全世界的自由流动。

　　2、公用和公益性：市政公用行业的产品和服务具有公用性和公益性的特征，其产品和服务是针对所有城市居民的，并不象普通产品的销售都有特定的消费群体。市政公用行业的产品和服务在我国还被赋予了一些公益特性，往往还需承担一些社会公益义务。

　　3、投资大、回收期长，市场化程度低：市政公用行业所需投资是十分巨大的，动辄上亿元、甚至几十亿、上百亿元。如建设一公里地铁就需6-7亿元，其回收期也不可能象常规投资一样，在三、五年内得以回收。另外，市政公用行业具有天然的垄断需求，其市场化和竞争程度较低。

　　4、价格机制不灵活：市政公用行业的产品和服务具有长期性和普遍性，其价格的形成和调整涉及到大多数居民的利益，不可能随行就市，完全按照供求规律行事。

　　5、政府和社会舆论干预：由于涉及到大多数城市居民的利益，以及消费群体的利益诉求不同，政府和社会舆论常常会对市政公用行业的企业进行'道义上的说服'或行政上的干预，影响了企业的自主经营权。

　　由于城市市政公用行业具有以上特征，因此与其他工业类、服务类的行业相比，其市场化发展较困难，改革的难度也大。

　　近年来，随着我国改革的深入和对外开放力度的加强，我国市政公用行业在对外开放方面也积累了一些经验和教训。从目前的情况看，尽管我国市政公用行业尚未感觉到特别或明显的冲击，但是，我们也不能掉以轻心，我们必须正视现实，发现和研究存在的问题。

　　1、'洋水务'、'洋燃气'近年来在我国市政公用市场上比较活跃，很多城市的供水和燃气市场已有外商进入，给我们的管理体制和企业竞争造成了一定压力。以法国里昂水务、威旺迪集团、德利满供水集团以及香港中华燃气、WSG公司为代表的外商企业，利用国际市场的融资能力，近年来不断地在我国'攻城略地'，积极参与我国市政公用行业市场的竞争，扩大市场规模，努力发展和争取优质客户。

　　2、地方政府为发展市政公用行业，在吸引外资的过程中，由于对国际规则不甚了解，'饥不择食'，往往造成了重大损失或留下了商业纠纷隐患。近年来已经发生了多起地方政府违规财政担保、'假合资真商贷'、给外商赋予超国民待遇、超越审批权限盲目许诺减税免税等等现象。

　　3、一些部门不顾国家的整体利益，争权利、争利益，利诱和干预地方政府的机构设置和公共项目建设管理，超越权限并违反国际通行规则突击批准多家企业进入市政公用行业的市场。这种不规范行为，影响了政府形象，也损害了包括外商在内的投资者的利益，造成了很坏的影响。

　　4、国有市政公用行业的企业不适应市场经济发展的需要，存在着人浮于事，效率低下，产品和服务质量差，劳动成本高，企业缺乏创新的活力和主动性。在加入WTO后，国有企业的竞争能力急待加强。

　　三、我国市政公用行业市场化进程缓慢的根源

　　l、城市市政公用行业还没有完全摆脱旧的计划经济体制的影响，政府的管理体制、企业的经营机制还不能适应社会主义市场经济发展的要求，政企不分、政事不分的现象依然存在。城 市市政公用事业所有制实现形式单一，企业的经营机制不够灵活，外部缺乏竞争压力，内部缺乏激励和约束机制。

　　2、城市市政公用事业的产品和服务未能充分体现商品特性，公用企业的产品和服务的价格改革滞后，缺乏科学合理的价格制订和调整机制以及财政补贴机制，有些企业把政策性亏损和经营性亏损混在一起，既不利于企业加强经营管理，又加重了政府财政负担。

　　3、一些地方在市政公用事业改革的观念、认识上存在差距，对改革的重要性和必要性认识不清，有畏难情绪，因循守旧、不思进取，缺乏改革的主动性和紧迫性。

　　四、对城市市政公用行业加快市场化进程的建议

　　为适应我国市场经济体制改革不断深入的需要，适应加入WTO后的新形势，我们应当以更积极的姿态，深入研究和解决市政公用行业有关改革和发展的问题，勇敢地迎接挑战。

　　1、要加强法制建设，转变政府职能，依法行政；尽快改变政府直接办公用事业的局面。

　　加强法制建设，做好立法工作，尽快建立和完善有关城市市政公用行业建设和管理方面的法律、法规体系。各地政府也要根据具体情况制订符合当地发展状况的地方法规和实施细则。政府及其所属有关部门要转变职能，依法行政，通过公正严明的执法和管理，规范市政公用行业的管理和经营行为。要做到有法必依、执法必严、违法必究，全面提高执法水平，努力创造一个规范、有序的市场经营环境和氛围。要善于运用法律手段维护我国市政公用行业在对外开放过程中的主动权，提高自我保护、自我发展的能力。

　　市场经济条件下，城市市政公用事业仍然是公共财政体制下的财政支出范围，政府仍然是市政公用事业的主要投资者，但投资者却不一定是经营者。政府的职能要结合机构改革，进行重新定位和归位，尽快改变政府直接办市政公用事业的局面。政府不要成为参与市场竞争的主体，以确保市场竞争的效率和公平。政府要加强服务功能，及时为社会提供基本的公共产品和信息服务，创造和维护公开公平的社会经济环境。

　　此外，各地政府还要打破地区封锁，取消部门保护，拆除市场壁垒，建立和健全全国统一的大市场，按照公平、效益的原则，实行市场竞争，发挥市场对社会资源的优化配置作用。

　　各地政府要根据市政公用行业的特点和性质进行改革，走市场化和社会化的道路，使各种所有制的企业有一个公平竞争的起点和环境。在做好对外开放的同时，也要搞好对内开放，要重点培育有实力和有进取心的国内竞争者。

　　2、改革管理体制，实行政企分开、政事分开，推行特许经营制度和委托代理制度，实行契约管理和合同管理。

　　借鉴发达国家的成熟经验，对市政公用行业中一些具有自然垄断特性的企业实施政府管制措施。在加强法制建设、改善行政管理的同时，要积极学习和运用经济手段，加强对市政公用行业的管理。要按照经济学代理制的原理，在平等的基础上，在市政公用全行业推行各类特许经营制度和委托代理制度，对各类经营者实行契约管理；要通过明晰的合同，确定市政公用行业经营者的权利、责任、义务以及必须达到的社会目标；要按照国际惯例，在不违反商业原则和道德的情况下，客观考核和评价企业的成本和收益，公示有关信息；在竞争的环境下，鼓励企业通过提高管理水平以及采用先进和合理技术为市民提供高质量的服务。

　　3、要建立公平、公正的市场竞争环境，尽快健全市场准入制度

　　要尽快建立公开的市场准入制度和经营许可制度，规范市场进入行为，既保持适度的竞争，又要维护各类和各段时期竞争者的公平权益。参照《指导外商投资方向规定》 (国务院令第346号)中有关限制条款，目前，除大中城市的燃气、热力和供排水管网的建设、经营必须中方控股外，其余城市市政公用行业项目都允许或者鼓励社会资本和私营企业投资，投资方式和投资形式不限。要努力使各种经济成分和经济组织在'公开、公平、公正'的基础上平等的参与市场竞争。

　　政府可以通过向企业提供经济利益补偿、给予适当特许权利、控制关键商品和服务的价格审核权、'取消经营资格以及保留必要的惩处手段等，加强政府在维护社会公正和公平方面的宏观调控能力。一方面，要避免市场'失灵'，控制经营者不良逐利趋势；另一方面，要向市场放开过程中的后进入者征收适当费用，强制要求分担必要的成本，避免'撇奶油现象'，维护市场的真正公平。

　　4、推进市政公用行业的企业改革力度，提高市政公用行业单位的素质和市场竞争力。

　　要积极利用资本市场的融资能力，争取在全国范围内培养一批综合实力强、有能力抗御外来竞争压力的大型企业。当前要重点以现有的国有大中型企业和上市公司为基础，通过联合、兼并、重组、股份制改造等途径，打破现行的区域和所有制限制，在较大范围内进行资产重组和结构优化，增强大企业的综合实力和竞争力。

　　对于一些中小型市政公用企业，要通过主辅分离，走'专、精、特'的道路，形成自己的竞争优势，注重利用当地的比较优势同大型企业建立密切的协作关系，提高生产和服务的社会化水平。要大胆进行产权结构改造和所有制改革的试点，鼓励私营企业和社会化投资，利用制度优势，增强企业的活力，促进社会发展。

　　市政公用行业的大中型企业应按照建立现代企业制度的要求进行公司制改革，做到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。要建立规范的法人治理结构，形成科学、合理的企业领导体制和组织制度，构建一套有效的激励和约束机制。要尽可能实现投资主体多元化，市政公用行业一些可竞争领域的企业要逐步改制为有限责任公司或股份有限公司。

　　市政公用行业的企业要加强和改善企业管理，提高科学管理水平，把企业机制改革的活力和技术进步的效力充分发挥出来，提高企业的竞争力。市政公用行业的企业要加快技术进步步伐，积极应用新技术和高科技，提高企业的生产效益和服务质量。

　　5、要建立合理的产品和服务价格机制，维护投资者的收益和用户的长远利益

　　有收益才会有投资，政府为达到吸引投资的目的和能够为市民提供长期的、优质的公共服务，必须要对市政公用行业的产品和服务制订有吸引力的价格，公开价格调整程序，实行价格听证会制度，在既保证投资者通过提高生产效率和降低成本获得合理收益的同时，也要使用户在一段不太长的时期内享受到竞争和科技进步带来的实惠，最终维护用户的长远利益。